Введение
Социально-экономические преобразования, происходящие в современной России, заставляют критически подойти к постулатам и стереотипам, лежащим в основе экономической теории, и заново осмыслить законы общественного воспроизводства, отражающие связи и зависимости между различными элементами экономической системы.
Переход к рыночным отношениям, изменение схем поступления ресурсов, необходимых для экономического развития, поставили перед регионами проблему самоопределения в общей системе воспроизводственных отношений.
Однако выделить место региональной системы, ее финансовую основу развития, источники поступления средств и механизм их привлечения можно лишь при условии, если региональная экономика будет рассматриваться как целостная система, совокупность различных видов воспроизводственных циклов. Одним из элементов региональной экономики является региональных бюджет.
Именно с помощью регионального бюджета регионы имеют возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение региона финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования. Таким образом, при правильном подходе бюджет может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства.
Управление расходами во все времена считалось одной из важнейших проблем в каждом регионе независимо от уровня развития экономики и поступлений. Все вышесказанное обуславливает актуальность темы курсовой работы.
Цель данной курсовой работы – анализ доходной и расходной частей федерального бюджета РФ за 2012-2014 гг.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
Рассмотреть сущность регионального бюджета;
Рассмотреть понятие доходов и расходов регионального бюджета;
Изучить классификации доходов и расходов регионального бюджета;
Проанализировать динамику доходов и расходов регионального бюджета за 2012 – 2014 г.;
Проанализировать структуру доходов и расходов регионального бюджета за 2012 – 2014 г.;
Выявить пути оптимизации доходов регионального бюджета;
Определить основные направления повышения эффективности расходов регионального бюджета.
Объектом исследования является экономика региона. Предмет исследования – доходная и расходная часть регионального бюджета за 2012-2014 гг.
Глава 1. Понятие, сущность, функции регионального бюджета
Понятие и сущность регионального бюджета
Совокупность региональных бюджетов входит во второй уровень бюджетной системы РФ.
Бюджет субъекта (региональный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Разрабатывается и утверждается бюджет субъекта РФ в форме закона субъекта РФ, он составляется на один финансовый год. Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджеты субъекта Российской Федерации и территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации. .
Функции и методы формирования регионального бюджета
Роль региональных бюджетов субъектов Российской Федерации в экономическом и социальном развитии заключается в следующем:
1. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах регионов Российской Федерации позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти - главная задача региональных бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно-территориального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации. 2. Формирование региональных бюджетов, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность регионам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона. Региональные бюджеты позволяют органам власти в регионах обеспечить планомерное развитие образовательных учреждений, медицинских учреждений, учреждений культуры и искусства, жилищного фонда и дорожного хозяйства.
3. С помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, содержанию исторических учреждений культуры и др.
4. Имея в распоряжении финансовые бюджетные средства, органы власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы.
5. Концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей экономики, промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы. 6. Региональные бюджеты через финансовые ресурсы оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, а также создание новых местных производств и промыслов, что позволяет создавать новые рабочие места и вносить вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе. Бюджетный процесс на региональном уровне, так же как и на федеральном, охватывает следующие стадии:
1) составление проекта бюджета;
2) рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета;
3) исполнение бюджета;
4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Законодательным органам власти субъектов РФ предоставлено право самостоятельно определять процедуру рассмотрения и утверждения проекта закона. Однако этот процесс не должен противоречить основам бюджетного законодательства.
Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Региональные бюджеты: принципы формирования и расходования
региональный бюджет финансы налог
Доходы и расходы региональных (местных) бюджетов определены бюджетами соответствующих региональных (территориальных) органов управления. Порядок формирования и утверждения региональных (местных) бюджетов регламентируется законодательно и определяется функциями региональных (территориальных) органов управления.
Поэтому расходы региональных (территориальных) органов управления являются определяющими для формирования доходной части бюджета.
Основными принципами формирования бюджета любого уровня самоуправления являются принцип обеспечение общей сбалансированности бюджета и принцип полноты бюджета. В бюджете должны быть отражены все предполагаемые расходы и доходы.
Центральные власти могут принимать участие также в корректировке региональных (местных) бюджетов в части, бюджетных налоговых поступлений с учетом уровня дохода на человека в различных административно-территориальных единицах. Часть налоговых поступлений региональных (местных) бюджетов территорий с высоким уровнем дохода на человека может изыматься центральной властью и перераспределяться в пользу региональных (местных) бюджетов территорий, где среднегодовой доход на человека ниже среднего. Таким образом, осуществляется выравнивания уровней экономического и социального развития территорий.
Доходы региональных (местных) бюджетов
Доходы региональных (местных) бюджетов формируются за счет:
* местных налогов и сборов,
* неналоговых доходов,
* поступлений из вышестоящих бюджетов.
Местные налоги и сборы являются базовым источником для формирования отдельных региональных (местных) бюджетов. Реальное соотношение всех источников в формировании отдельных региональных (местных) бюджетов определяется функциями региональных (местных) органов управления, потенциальными возможностями получения дохода за счет местных налогов, а также возможностями вышестоящих органов власти финансировать нижестоящие региональные (местные) бюджеты.
Поступления из вышестоящих бюджетов осуществляются в случае недостатка собственных финансовых ресурсов для формирования региональных (местных) бюджетов необходимых для финансирования местных мероприятий или региональных разделов государственных программ, например, развития дорог, здравоохранения, охраны окружающей среды.
Поступления из вышестоящих бюджетов осуществляются в виде отчислений от суммы отдельных налогов, мобилизируемых на территории, а также дотаций и субвенций и могут составлять до 60% доходной части региональных (местных) бюджетов.
Неналоговые доходы региональных (местных) бюджетов:
* доходы от предприятий, находящихся в муниципальной собственности,
* арендные доходы,
* денежные сборы,
* пошлины,
* добровольные взносы предприятий и населения.
Удельный вес неналоговых доходов в финансах региональных (местных) бюджетов составляет от 10 до 30 % общих доходов бюджета.
Расходы региональных (местных) бюджетов
Основные расходы региональных (местных) бюджетов - это расходы на:
* на жилищно-коммунальное хозяйство (жилье, водоканализационные, транспортные предприятия, городское благоустройство, дорожное хозяйство),
* здравоохранение,
* образование,
* погашением займов и выплат процентов по ним,
Расходы региональных (местных) бюджетов зависят от бюджетной политики государства и степени децентрализации управления социальной сферой. Финансирование социальных программ - это наиболее крупная часть бюджетных расходов и является решающим фактором для аккумулирования финансовых ресурсов в бюджете соответствующего уровня финансовой ответственности. В ряде европейских стран на финансирование социальных программ расходуется больше средств из региональных (местных) бюджетов, чем из центрального бюджета, например, в Германии, Норвегии, Финляндии.
Расходы региональных (местных) бюджетов подразделяют на:
* текущие или эксплуатационные,
* инвестиционные или капитальные вложения.
И, соответственно, формируются бюджет текущих затрат и бюджет развития.
Бюджет текущих затрат, как правило, финансируется за счет налоговых и неналоговых поступлений. Основными источниками для финансирования бюджета развития являются субвенции, местные займы, пожертвования.
Региональные (местные) финансы
ХХI веке процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении осуществляется параллельно с регионализацией экономических и социальных процессов. Одним из основных компонентов современного демократического государственного строя является местное самоуправление, осуществляемое населением через избираемые представительные органы местного самоуправления. Для выполнения своих функций органы местного самоуправления должны обладать определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.
Региональные (местные) финансы формируют, прежде всего, с целью финансирования мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения данного региона, в т.ч. для финансирования муниципального образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства, содержания дорог. Круг финансируемых мероприятий может расшириться, в зависимости от функций делегированных местным органам самоуправления центральной властью.
Таким образом, региональные (местные) финансы - это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход; фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие регионов (территорий).
В Украине к региональным (местным) финансам относят:
* бюджет Крымской АР,
* областные бюджеты,
* районные бюджеты,
* районные в городах бюджеты,
* поселковые бюджеты,
* сельские бюджеты
* финансы коммунальных субъектов хозяйствования,
* внебюджетные фонды местных органов самоуправления.
Роль региональных (местных) финансов постоянно усиливается, а сфера их применения расширяется. Во многих странах региональные (местные) финансы составляют превалирующую часть финансовых ресурсов государства. Демократические государства предпочитают проводить социальную политику посредством региональных (местных или территориальных) финансов. Политика финансирования региональных финансов активно используется для выравнивания уровней экономического и социального развития территорий.
Налоговая система РФ
В настоящее время не существует общепринятого определения, полноценно описывающего налоговую систему России. На наш взгляд, понятие «налоговая система» является более широким по сравнению с понятиями «система налогов и сборов» и »система налогообложения» и включает в себя, помимо собственно налогов и сборов, весь комплекс отношений, непосредственно связанных с налогообложением.
Основу налоговой системы России составляет Налоговый кодекс. Кроме того, в налоговую систему РФ входят принятые в соответствии с данным кодексом федеральные законы о налогах и сборах (п. 1 ст. 1 НК РФ).
Налоговый кодекс содержит описание системы налогов и сборов в Российской Федерации, в нем, в частности, зафиксированы основы налогообложения в России (п. 2 ст. 1 НК РФ):
* виды налогов и сборов;
* основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;
* принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных региональных и местных налогов;
* права и обязанности участников соответствующих правоотношений (налогоплательщиков и плательщиков сборов, налоговых агентов, налоговых и таможенных органов);
* формы и методы налогового контроля;
* ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах;
* порядок обжалования актов и действий налоговых органов, а также их должностных лиц.
Принципы налоговой системы Российской Федерации
Налоговая система Российской Федерации основана на ключевых принципах, в соответствии с которыми и разрабатываются все нормативно-правовыеакты в данной сфере. К принципам налоговой системы относятся (в порядке следования соответствующих положений Налогового кодекса):
1. Принцип законности налогообложения. Каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Это установлено пунктом 1 статьи 3 Налогового кодекса.
2. Принцип справедливости налогообложения. Налоги должны устанавливаться с учетом фактической способности налогоплательщика к их уплате (п. 1 ст. 3 НК РФ).
3. Принцип всеобщности и равенства налогообложения (п. 1 ст. 3 НК РФ). Он заключается в том, что каждое лицо несет равные обязанности перед обществом. Это следует из статьи 8 Конституции РФ. Пунктом 2 статьи 3 НК РФ также установлено, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.
4. Принцип экономической обоснованности налогообложения. Пунктом 3 статьи 3 Налогового кодекса установлено, что налоги и сборы должны иметь экономическое основание, и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав.
5. Принцип единства экономического пространства Российской Федерации. В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Налогового кодекса не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории России товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.
6. Принцип установления налогов и сборов в должном порядке. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налогов и сборов, и при этом не предусмотренные Налоговым кодексом, либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ. Об этом говорится в пункте 5 статьи 3 Налогового кодекса. Запрет на установление налогов иначе как федеральным законом прямо закреплен в Конституции РФ.
7. Принцип определенности налоговой обязанности. Он установлен пунктом 6 статьи 3 Налогового кодекса. В соответствии с данной нормой при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.
8. Принцип презумпции толкования всех неустранимых сомнений, противоречий и неясностей в налоговом законодательстве в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). Согласно пункту 7 статьи 3 Налогового кодекса все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).
Понятие налога и сбора в налоговой системе РФ
Понятие налога и сбора установлено в статье 8 Налогового кодекса. В соответствии с данной нормой налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Сбор - это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Участники отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах
К участникам отношений, формирующихся в рамках налоговой системы России и регулируемых налоговым законодательством, принято относить две категории организаций и физических лиц, обязанных уплачивать налоги и сборы, а также две категории органов государственной власти, уполномоченных контролировать данный процесс, а именно:
* организации и физические лица, признаваемые в соответствии с Налоговым кодексом налогоплательщиками или плательщиками сборов;
* организации и физические лица, признаваемые в соответствии с Налоговым кодексом налоговыми агентами;
* налоговые органы (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы);
* таможенные органы (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, подчиненные ему таможенные органы Российской Федерации);
Виды налогов и сборов в России
В налоговой системе России предусмотрены следующие виды налогов и сборов: федеральные, региональные и местные (ст. 12 НК РФ). Налоги и сборы могут быть установлены и отметены только Налоговым кодексом. Не предусмотренные им федеральные, региональные и местные налоги не могут устанавливаться (п. 5 и п. 6 ст. 12 НК РФ).
При установлении налога должны быть определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно (ст. 17 НК РФ):
объект налогообложения;
* налоговая ставка;
* порядок исчисления налога;
* порядок и сроки уплаты налога.
Кроме того, могут быть предусмотрены налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.
Федеральные налоги и сборы
Устанавливаются Налоговым кодексом и обязательны к уплате на территории всей России (п. 2 ст. 12 НК РФ). К таковым относятся (ст. 13 НК РФ):
* налог на добавленную стоимость;
* налог на доходы физических лиц;
* налог на прибыль организаций;
* налог на добычу полезных ископаемых;
* водный налог;
* сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;
* государственная пошлина.
Региональные налоги
Устанавливаются Налоговым кодексом и региональными законами. Они обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов России. Такие элементы налогообложения, как налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов определяются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов России в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, если данные элементы им не установлены. Иные элементы налогообложения по региональным налогам, а также налогоплательщики определяются НК РФ. Кроме того, власти субъектов России могут устанавливать налоговые льготы, основания и порядок их применения в порядке и пределах, предусмотренных Налоговым кодексом (п. 3 ст. 12 НК РФ).
К региональным налогам относятся (ст. 14 НК РФ):
* налог на имущество организаций;
* налог на игорный бизнес;
* транспортный налог.
Местные налоги
Устанавливаются Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Они обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.
Местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются Налоговым кодексом и законами указанных субъектов РФ и обязательны к уплате на территориях этих субъектов (п. 4 ст. 12 НК РФ).
К местным налогам относятся (ст. 15 НК РФ):
* налог на имущество физических лиц.
Специальные налоговые режимы
Налоговым кодексом также устанавливаются специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать не перечисленные выше федеральные налоги. Специальные налоговые режимы могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов (п. 7 ст. 12 НК РФ).
К специальным налоговым режимам относятся (ст. 18 НК РФ):
* система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
* упрощенная система налогообложения;
* система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
* система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.
Глава IX. Бюджетные отношения в Омской области
§1. Формирование регионального бюджета
Региональные бюджеты – неотъемлемая часть социальной политики современного государства. На их основе осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения. В последние десятилетия функции регулирования экономических и социальных процессов в значительной мере перешли от центральных органов государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усилилась, а сфера их использования расширилась.
Величина региональных бюджетов растет не только в России, но и во многих других странах мира и составляет сегодня подавляющую часть финансовых ресурсов развитых государств. В настоящее время в РФ число региональных бюджетов составляет 29,3 тысяч, а их объем (по расходам) в 1995 г. приблизился к 150 трлн. руб. и составил примерно 50% консолидированного бюджета Российской Федерации.
Бюджетные и имущественные права, предоставленные региональным органам власти, дают возможность формировать и исполнять бюджеты, распоряжаться находящимися в ведении предприятиями и получать доходы от их деятельности. Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется в их назначении и выполнении следующих функций:
Формирование денежных фондов для финансирования деятельности региональных органов власти;
Распределение финансовых ресурсов между отраслями народного хозяйства;
Контроль финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций и учреждений, подведомственных местным органам власти.
Через бюджетную систему формируется значительная часть общественных фондов потребления. При этом более 65% всех бюджетных средств на народное образование и профессиональную подготовку кадров выделяется из региональных бюджетов, на здравоохранение - свыше 80%, на социальное обеспечение - около 90%, на жилищно-коммунальное хозяйство - 100%.
Круг финансируемых из региональных бюджетов мероприятий постоянно расширяется. В последнее время за счет средств региональных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие учебные заведения, объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и др.
Через региональные бюджеты государство проводит выравнивание экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических и других условий отстали в экономическом развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, средства на осуществление которых формируются за счет бюджетных доходов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налоговых отчислений из вышестоящих бюджетов.
При этом региональным бюджетам выделяются не только отчисления от государственных налогов, но и субвенции , т.е. финансовые ресурсы, предоставляемые на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.).
В отличие от налоговой политики бюджетная политика как федерального, так и регионального уровня не оказывает прямого влияния на региональные различия инвестиционного климата. Негосударственный сектор не является крупным получателем бюджетных средств и конкурентом социальной сферы.
Но он объективно заинтересовано в рациональном расходовании средств бюджета, формируемых за счет местных налогов. Существует два метода оценки бюджетной политики регионов - через практику покрытия дефицита регионального бюджета и через распределение бюджетных ассигнований.
Принципы федерального финансирования. Большой приток федеральных средств в регионы далеко не всегда свидетельствует о благоприятности финансовой ситуации. Федеральные средства сегодня идут как в регионы, имеющие потенциал для поступательного развития, так и в кризисные или слаборазвитые регионы, испытывающие недостаток собственных ресурсов.
На практике разграничить эти два случая довольно сложно. Тем более что действующая система бюджетной отчетности фиксирует лишь территориальное распределение не более 15-20% части ассигнований, поступающих в бюджеты субъектов Федерации. Прямые расходы государства на поддержку приоритетных отраслей хозяйства и основную часть федеральных программ в регионах будут учтены только после завершения перехода к казначейской системе исполнения бюджета .
С 1994 г. в России действует новая система распределения федеральных субсидий между регионами. В составе федерального бюджета введен специальный целевой фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (регионов) - ФФПР. В 1997 г. ФФПР сформирован в размере 53 трлн. рублей. Эти средства распределены между 81 субъектом Федерации. Исключение составляют регионы-доноры: Москва, Самарская, Свердловская, Липецкая области, Красноярский край, Башкортостан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округ.
Реальное распределение федеральных средств, попадающих в бюджеты регионов, существенно отличается от заложенных в федеральном бюджете пропорций. Трансферты ФФПР составляют лишь часть поступлений.
Кроме них, регионы получают в порядке взаимных расчетов отчисления на финансирование федеральных программ и компенсацию расходов по принятым федеральными властями решениям, краткосрочные ссуды и т.д. Изменение доли различных регионов в этих поступлениях отражает результат сдвигов в отраслевых и территориальных приоритетах бюджетной политики федерального центра, усиления или ослабления влияния на федеральные власти руководства тех или иных регионов, особенностей федеральных программ.
Финансовая поддержка Западно-Сибирского региона из федерального бюджета в 1992-95 гг.
Источник: Регионы России // CD-ROM. - М.: Гарант-парк, 1998.
Принципы построения бюджетов. Для оптимального исчисления ожидаемых доходов и расходов бюджетов, входящих в региональную бюджетную систему, бюджеты должны соответствовать пяти основным требованиям:
1. Принцип единства бюджета означает формирование регионального бюджета на основе единой классификации доходов и расходов, включающих в себя функциональную (по разделам) и предметную (по параграфам и статьям) систематизацию доходов и расходов, а также единых экономически обоснованных социальных и финансовых нормативов расчета бюджетов, установленных соответствующими органами власти.
2. Принцип достоверности бюджета предусматривает надежность показателей прогноза развития территории, правильность выбора бюджетно-финансовой политики, точность расчета доходов и расходов и полноту информации (обратной связи) об исполнении бюджета.
3. Принцип самостоятельности заключается в самостоятельном рассмотрении, утверждении и исполнении органами государственной власти и органами местного самоуправления области соответствующих бюджетов и обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. Уровень самостоятельности определяется отношением собственных доходов (закрепленных и регулирующих) к сумме всех доходов бюджета.
4. Принцип сбалансированности бюджета заключается в равенстве доходов и расходов бюджета с учетом установленного предельного дефицита бюджета и принимаемых мер по его покрытию.
5. Принцип гласности бюджета означает информирование населения о состоянии формирования и исполнения бюджета.
Общая продолжительность бюджетного процесса в Омской области составляет 2 года, в том числе:
первая стадия - прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики на следующий год (май-июль текущего года);
вторая стадия - формирование и утверждение бюджета (июль-декабрь текущего года);
третья стадия - исполнение бюджета (январь-декабрь отчетного года);
четвертая стадия - завершение операции по исполнению бюджета, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета за отчетный год (январь-апрель года следующего за отчетным).
Разработка и исполнение бюджетов осуществляется администрацией области и исполнительными органами местного самоуправления. Рассмотрение, утверждение, контроль за исполнением бюджетов осуществляют Законодательное Собрание области и представительные органы местного самоуправления.
Источники формирования региональных бюджетов. Региональный бюджет - это не только закрепленная система экономических отношений. Он отражает всю совокупность денежных средств, расходуемых государственными и муниципальными органами на экономическое и социальное развитие территорий. В Российской Федерации - это бюджеты республик в составе РФ, краев, областей, автономных округов, районов, городов, районов в городах, поселковых и сельских органов самоуправления.
Основным источником финансирования региональных бюджетов служат ассигнования из федерального бюджета и средства хозяйствующих субъектов (предприятий и организаций). Средства субъектов хозяйствования являются дополнительным источником формирования региональных бюджетов. К ним относятся финансовые ресурсы муниципальных предприятий (коммунальные предприятия и др.) и финансовые ресурсы негосударственных хозяйствующих субъектов, расходуемые целевым образом на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.
Важная часть финансового потенциала регионов, развития их производственной и социальной инфраструктуры - средства хозяйствующих субъектов . Развитие промышленности и рост населения ведет к увеличению нагрузки на городские коммуникации, требует их реконструкции и увеличения эксплуатационных расходов. Однако региональные органы власти не всегда располагают необходимыми ресурсами. Все это вынуждает их обращаться за помощью к предприятиям, расположенным на подведомственной территории. Предприятия выделяют материальные, финансовые и трудовые ресурсы на общегородские мероприятия.
Все чаще предприятия объединяют средства со средствами региональных органов. Такая форма сотрудничества способствует кооперации ресурсов предприятий и региональных органов, более рациональному их использованию, быстрому достижению экономического и социального эффекта от вкладываемых средств. Вместе с тем, многие предприятия для снижения себестоимости продукции идут на сокращение выделяемых средств на общерегиональные мероприятия и отказ от объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, усиливая нагрузку на региональные бюджеты.
Отдельным компонентом региональных финансов служат территориальные внебюджетные фонды. Источниками формирования таких фондов служат заемные ресурсы, добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы (например, страховые), поступления из централизованных внебюджетных фондов (например, пенсионного) и др. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение.
Дефицит региональных бюджетов . Большинство регионов Российской Федерации формирует бюджеты с дефицитом, который достигает 20-30% расходной части. Результат дефицитного бюджета - неустойчивость финансирования основных статей, сбои в выплате зарплаты, оплате госзаказов, недостаточная поддержка предпринимательства и т.д. Поэтому, любая оценка состояния финансов региона заключается в анализе утвержденных за последние 2-3 года региональных бюджетов. Они публикуются в местной прессе и сборниках законодательных актов.
В процессе исполнения региональных бюджетов расходы финансируются по мере поступления доходов. Заложенные в бюджете, но не имеющие покрытия расходы финансируются в ограниченном размере или не финансируются вовсе. Поэтому в итоговой отчетности дефицит регионального бюджета появляется лишь в том случае, если региональным властям удалось в отчетном году выпустить заем или привлечь банковские кредиты.
Однако, доля таких заимствований в доходах регионов не превышает нескольких процентов. Это вызвано низкой степенью доверия региональным властям со стороны финансовых структур. К примеру, стоимость долговых обязательств местных органов власти Омской области обычно не превышает 40% от номинала ценных бумаг.
В результате развития фондового и кредитного рынков рыночные методы покрытия бюджетного дефицита, обслуживания и управления внутренним долгом могут стать основой бюджетной политики региональных властей. При прочих равных условиях, этот показатель является признаком благоприятного предпринимательского климата в регионе.
Особое значение здесь приобретает выход регионов на международные финансовые рынки (проекты выпуска “евробондов” разрабатывают Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская область). Тем более, что присвоение региональным ценным бумагам кредитного рейтинга при подготовке займов происходит после тщательной экспертизы. В будущем такой рейтинг (как внутренний, так и внешний) будет одним из ключевых условий инвестиционной привлекательности регионов.
Однако, пока региональные власти закладывают в бюджет огромный дефицит, не находя источников его покрытия (например, терпят неудачу в размещении на рынке своих ценных бумаг), дефицит бюджета останется признаком неэффективной экономической политики региональных властей, неумения отбирать приоритеты регионального развития и обосновывать необходимые региону инвестиционные проекты.
Бюджетная система Омской области состоит из областного бюджета и местных бюджетов, порядка их формирования и расходования. Областной и местные бюджеты образуют консолидированный бюджет Омской области. Доходы областного и местных бюджетов формируются за счет закрепленных и регулирующих налоговых платежей и сборов. В бюджеты могут поступать дотации, субвенции, заемные и иные средства.
Состав доходов и размеры отчислений в областной бюджет от федеральных налогов определяются по соглашению Российской Федерации и Омской области. Средства областного бюджета направляются на финансирование хозяйственных, социально-культурных мероприятий, внешнеэкономической деятельности, приоритетных областных программ, гарантированных областным законодательством выплат населению, на предоставление дотаций, субвенций местным бюджетам и др. цели.
Администрация области готовит расчеты для обоснования дотаций и субвенций, а также перечень доходов и расходов, подлежащих передаче из федерального бюджета, и данные об изменении состава финансируемых из федерального бюджета объектов. Администрация области представляет отчет об исполнении консолидированного бюджета области в Министерство финансов и государственный комитет по статистике РФ.
Органы государственной власти и местного самоуправления Омской области вправе требовать от Российской Федерации возмещения за счет федерального бюджета издержек областного и местных бюджетов в случае принятия федеральными органами решений, повлекших увеличение расходов или уменьшение доходов этих бюджетов. Омская область также гарантирует возмещение за счет областного бюджета расходов местных бюджетов в случае принятия областного закона, повлекшего за собой увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов.
Разработка прогноза экономического и социального развития является основой составления проекта областного бюджета. На основе анализа социально-экономической ситуации Администрация Омской области с учетом состояния сводного финансового баланса, данных об исполнении консолидированного (регионального) и областного бюджетов в срок до 15 июля текущего года разрабатывает прогноз экономического и социального развития области и целевые программы на следующий год.
Хозяйствующие субъекты, включая финансовые органы, налоговые службы и органы статистики, расположенные на территории области, обязаны предоставлять сведения для составления прогноза экономического и социального развития области, сводного финансового баланса и целевых программ. Администрация области на основе минимальных социальных и финансовых нормативов вырабатывает поправочные коэффициенты с учетом изменения цен, тарифов и специфики территорий.
Администрация области вправе осуществлять выдачу бюджетных ссуд из областного бюджета. Выдача бюджетных ссуд производится с уплатой процентов за пользование предоставленными средствами в размере действующей учетной ставки Центрального банка РФ. На формирование региональных продовольственных фондов Администрация области вправе осуществлять выдачу беспроцентных бюджетных ссуд.
Нецелевое использование предприятиями и организациями средств областного бюджета служит основанием для взимания штрафа в размере двойной действующей учетной ставки Центрального банка РФ. За несвоевременный возврат средств областного бюджета сокращается или прекращается предоставление государственной поддержки, в том числе - отсрочек налоговых платежей.
Администрация Омской области вправе выдавать муниципальным образованиям бюджетные ссуды в пределах финансового года:
На покрытие временных кассовых разрывов;
На досрочный завоз топлива на зимний период;
На проведение весеннего сева и уборочных работ.
Администрации области имеет право привлекать кредитные ресурсы в пределах 35% доходов областного бюджета. При предоставлении поручительств на получение кредитов банков Администрации области взимает с заемщика плату в областной бюджет в размере 3% суммы поручительства, кроме бюджетных организаций.
При недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, администрация области и местная администрация могут получать ссуды из иных бюджетов, банков, финансовых компаний, а также в установленном порядке выпускать займы. Максимальный размер общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета устанавливается законами Российской Федерации или решениями представительных органов местной власти. Законодательное Собрание области и администрации области не отвечают по долговым обязательствам органов местного самоуправления.
Глава Администрации (Губернатор) Омской области вправе использовать заемные средства для устранения последствий чрезвычайных обстоятельств, на погашение долговых обязательств, субсидирование перспективных производств и иные цели в пределах установленной областным законом доли бюджета.
Принятие дополнительных полномочий Омской области как субъектом РФ от федеральных органов государственной власти осуществляется при одновременном выделении финансовых средств на эти цели. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в местные бюджеты передаются необходимые для их осуществления финансовые средства, расходование которых подконтрольно органам государственной власти области.
При формировании и утверждении региональных бюджетов в составе статей расходов выделяются текущие расходы и расходы развития, размеры которых утверждаются раздельно. По решению представительных органов могут отдельно выделяться ассигнования по целевым программам, рассчитанным на несколько лет, которые включаются в бюджеты последующих лет. Кредиторские задолженности бюджетов за предыдущий год переносятся в бюджеты планируемого года.
Региональные внебюджетные фонды. Внебюджетные фонды местных органов власти формируются за счет добровольных взносов и пожертвований граждан, хозяйствующих субъектов и средств самообложения муниципальных образований:
Доходов от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей, аукционов;
Добровольных взносов предприятий, колхозов, кооперативов, других общественных организаций и граждан;
Штрафов за загрязнение окружающей среды, порчу объектов историко-культурного назначения и других взысканий.
Региональные внебюджетные фонды создаются на основе решений законодательных органов регионов. В соответствии с их решениями исполнительные органы открывают в банках специальные счета для поступающих средств. Для управления фондом создается специальный коллегиальный орган из представителей органов власти и заинтересованных структур. Этот орган принимает решение об использовании средств фонда. Мобилизованные средства направляются на финансирование:
Расходов, связанных со строительством на долевых началах объектов социально-культурного назначения;
Расходов, не запланированных в бюджете текущего года (обычно по благоустройству территорий);
Расходов, связанных с превышением текущих бюджетных расходов (кроме лимитированных), а также покрытие бюджетного дефицита;
Расходов, связанных с перерасходом установленных смет и нормативов (например, на строительство, на пополнение оборотных средств подведомственных предприятий и др.).
Средства, полученные за счет взносов предприятий обычно используются для создания и содержания объектов общерегионального значения (автодорог, коммуникаций и т.д.). Создание фондов развития территорий способствует:
Концентрации средств для развития социальной инфраструктуры;
Усилению ответственности региональных органов за результаты развития территорий;
Укреплению финансовых ресурсов региональных органов власти;
Эффективному использованию материальных и финансовых ресурсов территорий;
Усилению экономических связей региональных органов с предприятиями территорий;
Освобождению предприятий от выполнения несвойственных им функций по развитию местной инфраструктуры.
В Омской области Законодательное Собрание наряду с формированием областного бюджета образует областные целевые внебюджетные фонды, в которые включаются добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений и организаций, штрафы за нарушение законодательства и иные внебюджетные средства. Порядок образования и использования внебюджетных фондов определяется областным законодательством.
Устав (Основной закон) Омской области
Статья 93. Внебюджетные фонды.
Областные внебюджетные и валютные фонды являются составной частью финансовых ресурсов Омской области, формируются и используются в соответствии с областным законом.
Бюджетные средства не могут перечисляться во внебюджетные фонды. Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах в банковских учреждениях и расходуются администрацией области по целевому назначению каждого образованного Законодательным Собранием внебюджетного фонда в соответствии с положением об этом фонде.
В Омской области могут создаваться совместные внебюджетные фонды областных, городских и районных органов государственной власти и местного самоуправления. С согласия предприятий могут создаваться совместные внебюджетные фонды органов государственной власти области и предприятий. Кроме того, в области могут создаваться частные денежные фонды , управление которыми осуществляют органы государственной власти области совместно с учредителями в соответствии с настоящим Законом и положениями об этих внебюджетных фондах.
Законодательное Собрание в соответствии с законодательством формирует внебюджетный валютный фонд за счет отчислений от валютной выручки предприятий и организаций, расположенных на территории области. Средства этого фонда хранятся в банковский учреждениях и используются администрацией области в соответствии с положением о внебюджетном валютном фонде.
Бюджетно-финансовая политика Омской области формируется администрацией области в соответствии с бюджетно-финансовой политикой Российской Федерации и включают в себя вопросы цен, налогов, кредитов, инвестиций и денежного обращения. Бюджетно-финансовая политика в области проводится согласованно с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
При разработке бюджетно-финансовой стратегии Администрация Омской области исходит из проводимого курса на постепенный рост бюджетного самофинансирования субъектов РФ, а также отсутствия достаточных средств и налоговых источников для самостоятельного формирования бюджета Омской области. Так, в целях создания условий экономической стабилизации предполагается:
Активизировать работу налоговой инспекции, налоговой полиции, управления Федерального казначейства по Омской области, Главного управления Центрального банка РФ по Омской области в рамках деятельности Областной чрезвычайной комиссии по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины и Комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики;
Упорядочить процедуру предоставления налоговых льгот различным хозяйствующим субъектам по налоговым платежам в областной бюджет (принятие закона Омской области);
Сократить суммы недоимки налогов за счет упорядочения предоставления отсрочек по платежам в бюджет;
Применять процедуру обращения взыскания на имущество предприятий-должников;
Упорядочить практику заключения договоров поручительства в целях снижения риска возврата полученных кредитов;
Активизировать практику долевого участия Администрации области в инвестировании приоритетных проектов.
В части доходов бюджетно-финансовая политика области выражается:
В определении темпов роста доходов бюджета области;
В расчете соотношений между отдельными видами доходов;
В обосновании налоговых ставок по федеральным и областным налогам.
В сфере расходов бюджетно-финансовая политика области выражается:
В определении темпов роста бюджетных расходов как в целом, так и по отдельным отраслям;
В установлении приоритетов в расходовании средств и составе защищенных статей бюджета;
В расчете соотношения текущих расходов и расходов развития;
В выработке финансовой поддержки местных бюджетов;
В обосновании бюджетных ассигнований на областные и федеральные программы.
Основные направления бюджетной политики в Омской области при формировании регионального бюджета:
Сокращение бюджетных расходов и их увязка с источниками доходов,
Последовательное снижение бюджетного дефицита,
Постепенный отказ от инфляционных методов финансирования,
Активное использование внутриобластных займов и векселей.
Такой подход к формированию бюджета вызван стабильным снижением налоговых платежей в бюджет из-за сокращения объемов производства товаров и услуг. Проект областного бюджета ежегодно формируется с учетом жесткого режима экономии в отраслях хозяйства Омской области, подлежащих финансированию. Сокращение доходной части бюджета компенсируются за счет:
Введения новых видов налогов;
Сокращения льгот по налогу на прибыль, налогу на добавленную стоимость, налогу на имущество;
Повышения и дифференциации ставок акцизов по алкогольной и табачной продукции;
Повышения максимальной ставки налога на имущество (до 2,0% в 1998 г.);
Расширения налогооблагаемой базы по подоходному налогу с физических лиц;
Уточнения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль в связи с отменой ряда местных налогов и изменением размера отчислений в социальные фонды.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1. Охарактеризуйте роль региональных бюджетов разных уровней в бюджетной системе Российской Федерации.
2. Сравните две основы оценки бюджетной политики - практику покрытия дефицита бюджета и распределение бюджетных ассигнований.
3. Выделите ключевые задачи бюджетно-финансовой политики на территории Омской области.
1. Баранова Л.Г., Врублевская О.В., Косарева Т.Е., Юринова Л.А. Бюджетный процесс в Российской Федерации. - М.: Перспектива; ИНФРА-М, 1998. - 222 с.
2. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 1997. – 248 с.
3. Регионы России // CD-ROM – М.: Гарант-парк, 1998.
Нормативно-правовые акты и документы:
1. Закон Омской области от 28.06.95 г. № 026-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Омской области". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.
2. Федеральный закон от 15.07.1992 г. № 3303-1 "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.
3. Указ Президента РФ от 23.05.1996 г. № 769 "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов". // Справочная правовая система "Гарант". - М.: НПП "Гарант-сервис", 1999.
Консолидированный бюджет – объединенный бюджет разных территориальных уровней (вышестоящего и нижестоящих), не утверждается и используется для расчетов и анализа.
Когда территориальные органы федерального казначейства станут на местах осуществлять непосредственное финансирование и контроль за использованием федеральных средств в регионах.
| Предыдущая |
Составление проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований - исключительная прерогатива органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и соответствующих органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов этих уровней осуществляют финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Если порядок составления проекта федерального бюджета определен Бюджетным кодексом РФ, то порядок составления проекта бюджета субъекта Федерации и проекта бюджета муниципального образования наряду с основами составления проектов бюджетов, определенными БК РФ, устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации и правовыми актами органа местного самоуправления.
Основной метод составления регионального бюджета - сценарное прогнозирование, суть которого состоит в рассмотрении не скольких вариантов развития экономики региона. Один из вариантов базируется на предпосылке, что ход раз вития регионального сообщества не будет нарушаться изменениями внутриполитической ситуации в стране, что позволит за год достичь стабилизации финансового и хозяйственного положения дел. Другой вариант предполагает действие негативных факторов, препятствующих стабилизации положения дел в экономике региона.
Региональные бюджетные системы включают в себя местные бюджеты. Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляется органами местного самоуправления. Местные бюджеты финансируют местные расходы, которые, особенно в сельских районах, имеют для населения большое значение. Это главным образом социальные запросы населения: здравоохранение, образование, жилищное строительство, строительство и эксплуатация дорог местного значения, благоустройство, социальное обеспечение, торговля и общественный порядок. Основой установления ответственности и объема расходов местных органов является степень общегосударственной значимости тех или иных расходов.
Часть расходов государством признается обязательными на всей территории страны и закрепляется в законодательном порядке за местными властями. Эти расходы находятся под особым контролем центра и, если не хватает местных доходов, финансируются из вышестоящего бюджета. Другая часть расходов определяется в рамках законодательства местными властями самостоятельно и финансируется только из собственных средств. В одних странах местные расходы финансируются в основном за счет дотаций (субсидий, субвенций) от вышестоящих органов власти, в других - за счет поступлений местных налогов, которые более разнообразны, чем основные налоги, формирующие центральный бюджет. Разнообразие относится не только к наименованиям налогов, но и к способам их установления, исчисления. На местные налоги сильное влияние оказывают исторические традиции, что часто делает невозможным механическое заимствование местных налогов одной страны для другой. Местными являются налоги, которые устанавливаются самостоятельно органами местного самоуправления и платежи по которым полностью поступают в местные бюджеты. В этом смысле в России многие местные налоги, например, налог на имущество физических лиц, земельный налог и регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, не являются «местными налогами» в полном смысле, так как они устанавливаются федеральными органами власти и, более того, не полностью поступают в местные бюджеты.
2. Кредитная система Российской Федерации. Денежно-кредитная политика государства: сущность, цели, содержание. Центральный банк РФ, его взаимодействие с коммерческими банками.
Кредитная система – это совокупность кредитных отношений, существующих в стране, форм и методов кредитования, банков или других кредитных учреждений, организующих и осуществляющих такого рода отношения.
Современная кредитная система, с институциональной точки зрения, представляет собой комплекс валютно-финансовых учреждений, активно используемых государством в целях регулирования экономики. Кредитная система служит мощным фактором концентрации производства и централизации капитала, способствует быстрой мобилизации свободных денежных средств и их использованию в экономике государства.
Структура кредитной системы России:
1. Центральный банк
2. Банковская система:
коммерческие банки
сберегательные банки
ипотечные банки
3. Специализированные небанковские кредитно-финансовые
институты
страховые компании
инвестиционные фонды
пенсионные фонды
финансово-строительные компании
прочие
Денежно-кредитная политика государства: сущность, цели, содержание.
В отличие от фискальной политики, имеющей дело с бюджетными переменными, суть денежно-кредитной политики сводится к управлению денежной массой страны.
Конечные цели денежно-кредитной политики такие же, как и фискальной (рост, занятость, цены и т.п.). Промежуточные же цели отличаются. Непосредственными целями денежно-кредитной политики являются:
Изменение денежной массы на определенную величину;
Достижение заданной ставки процента;
Достижение определенных параметров кредитования экономики.
Для достижения промежуточных целей имеется три основных инструмента:
Операции на открытом рынке;
Изменение учетной ставки процента;
Изменение нормы минимального резервного покрытия.
Операции на открытом рынке сводятся к тому, что центральный банк страны продает или покупает государственные облигации. В результате этих операций в обращение либо поступают дополнительные деньги, либо из обращения изымаются.
Изменение учетной ставки влияет на денежную массу, потому что коммерческие банки для своих кредитных операций сами берут деньги в долг у центрального банка под проценты. Повышая учетную ставку, центральный банк вынуждает и коммерческие банки повышать ставки процента. В результате денежные средства становятся менее доступными.
Изменение нормы минимального резервного покрытия ведет к тому, что коммерческим банкам либо не хватает резервов, либо их слишком много.
Отсюда количество денег в обращении либо сокращается, либо увеличивается.
Как и в случае с фискальной политикой, различают следующие виды денежно-кредитной политики:
а) экспансионистскую и рестрикционную;
б) дискреционную и автоматическую.
Экспансионистская денежно-кредитная политика направлена на увеличение деловой активности и, соответственно, рост национального дохода путем увеличения количества денег в обращении.
Рестрикционная денежно-кредитная политика, напротив, имеет своей целью сокращение деловой активности и национального дохода путем сокращения количества денег в обращении.
Классификация денежно-кредитной политики по принципу «дискреционная – автоматическая» высвечивает другой аспект. Денежно-кредитная политика, проводимая на основе специальных решений денежных властей, называется дискреционной. Автоматическая денежно-кредитная политика связана с действием встроенных стабилизаторов.
Наиболее объемлющим средством государственного экономического регулирования является бюджетная система. Как правило, она имеет три уровня (центральный, региональный, местный), т.е. каждый уровень власти имеет свой бюджет.Понятие «бюджетный федерализм» характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы: сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм в таком понимании присущ странам с разнообразным государственно-политическим устройством, а не только федеративным государствам.
Бюджетный федерализм требует выполнения трех необходимых условий:
Четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
Наделение соответствующих уровней финансовыми ресурсами, достаточными для реализации переданных им полномочий;
Сглаживание дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджетных трансфертов, осуществляемых по четким правилам.
Выделяются два основных типа (модели) бюджетного федерализма:
Децентрализованный и кооперативный. Различия между ними заключаются в распределении функций по доходам и расходам между центром и регионами и принципах межбюджетных трансфертов. Кооперативный бюджетный федерализм отличается от децентрализованного более широким участием региональных и местных властей в распределении налоговых доходов и более интенсивным межбюджетным выравниванием (не только вертикальным, но и горизонтальным). Понятно, что признаки этого типа бюджетного федерализма более выражены именно в федеративных государствах (например, в Германии).
Доходы бюджетов. Основная часть общих доходов центрального (федерального) бюджета и собственных доходов региональных (местных) бюджетов образуется из различных налогов. Разделение налоговых доходов между бюд-жетами осуществляется двумя способами: I) различные виды налогов "разводятся" между бюджетными уровнями (собственные налоги), 2) один и тот же налог распределяется между бюджетными уровнями в определенных пропорциях (регулирующие налоги). Национальные бюджетные системы сильно различаются по соотношению и особенностям способов разделения налогов.
Правила разделения налогов на центральные (федеральные), региональные и местные довольно условны. Наиболее очевидный принцип - это соответствие места деятельности и финансирования этой деятельности. Например, осуществление государством защиты таможенного пространства и национального рынка требует, чтобы все таможенные пошлины поступали в центральный бюджет. Наоборот, налоги на недвижимость и личный автотранспорт целесообразно передавать местному бюджету, поскольку он финансирует местную инфраструктуру, благоустройство и т.п. Этим же оправдываются местные налоги на использование и охрану природных ресурсов и ландшафтов местного значения.
В Германии общины собирают "реальные" налоги (на профессиональную деятельность, на землю) и налоги на потребление (с увеселительных мероприятий, продажи алкогольных напитков, налоги на собак, непостоянное место жительства, пожарные команды). Во Франции административно-территориальные единицы получают четыре основных налога, существующих со времен революции: налог на застроенную землю, налог на жилище, "профессиональный" налог (с жилых домов, принадлежащих предприятиям, и частично с заработной платы), другие налоги на недвижимость.
Разделение общих налогов между бюджетными уровнями по определенным квотам происходит по-разному и имеет различные объяснения.
Во Франции подоходный налог полностью поступает в центральный бюджет, хотя и здесь признается принцип соответствия прав и ответственности граждан и определенного уровня власти. Аналогично формируется главная часть доходов федерального бюджета США (в 1993 г. сумма индивидуального подоходного налога и налогов и взносов по социальному страхованию составляла 81,3% всех доходов).
Пропорции распределения общих налогов и даже разведение собственных налогов между бюджетными уровнями в конечном счете диктуются необходимостью сбалансировать доходы и обязательные расходы каждого бюджета. Поэтому передача расходных полномочий от центра к регионам, а также необходимое увеличение расходов региональных бюджетов должны сопровождаться и передачей определенных сумм налогов (целиком или частично в виде увеличенной квоты).
Страны существенно различаются по распределению общей суммы доходов между бюджетными уровнями.
Здесь многое зависит от структуры бюджетно-налоговой системы, доверия населения к разным уровням власти, расстановки политических сил и т.д. Следует подчеркнуть, что нет прямой зависимости между степенью централизации бюджетных доходов и интенсивностью участия национального правительства в регулировании регионального развития. Важно, как государство распоряжается доходами национального бюджета: какие расходы на территориях формирует центр, какова величина финансовой помощи, оказываемой территориям. Большие страны (США, Канада) имеют относительно меньшую централизацию доходов по сравнению со средними и малыми странами (по централизации доходов среди последних особенно выделяется Бельгия - 87%). Федеративные государства (Германия, Австрия) имеют, как правило, относительно меньшую централизацию доходов по сравнению с унитарными (Франция, Нидерланды). Ряд стран, имеющих в настоящее время высокую централизацию доходов-расходов (например, Италия и Испания), планируют ее постепенное снижение.
Россия относится к странам с умеренной централизацией доходов, движущимся к большей децентрализации.
Расходы бюджетов. Распределение расходов центральных, региональных и местных бюджетов определяется законодательно закрепленными бюджетными полномочиями. Структура распределения бюджетных расходов между уровнями власти близка структуре распределения доходов. Отклонения в несколько процентных пунктов объясняются межбюджетными трансфертами и различиями дисбалансов бюджетов (соотношениями дефицитов и профицитов).
В структуре центральных (федеральных) бюджетов доля прямых расходов на региональное развитие, кроме трансфертов, как правило, невысока. Например, в США в 1997 г. она составляла 0,8% (13 млрд долл.). Но основное влияние на региональное развитие центральный бюджет оказывает посредством финансирования национальных программ развития транспорта, энергетики, приоритетных отраслей промышленности, высшего образования, науки и т.д., поскольку все эти программы реализуются на определенных территориях.
Общей тенденцией национальных бюджетных систем в большинстве стран является перенос на региональный и местный уровни основных расходов на социальное развитие. Этот перенос происходит не только в связке "центр - регионы первого ранга", но и распространяется ниже, вплоть до бюджетов низшего звена. Например, во Франции распределение расходов между региональными и местными бюджетами в 1997 г. выглядело следующим образом: регионы - 9,9%, департаменты - 28,9%, коммуны - 61,2%. Однако в распределении инвестиций доля регионов существенно выше, поскольку на них возложена важная роль в развитии инфраструктуры, в том числе через систему плановых контрактов "государство - регионы".
Типичная коллизия бюджетных систем состоит в том, что передача вниз новых бюджетных полномочий не сопровождается предоставлением региональным и местным властям дополнительной финансовой базы. Вследствие этого либо происходит недофинансирование необходимых нужд на региональном и местном уровнях, либо возникает необходимость получения дополнительных субсидий от вышестоящих бюджетов, либо требуется привлекать дополнительные займы. Главной заботой региональных и местных властей является укрепление собственной доходной базы.
Различия принципов и параметров распределения доходов и расходов между бюджетными уровнями в разных странах приводят к тому, что даже внутри ЕС мы наблюдаем чрезвычайно неоднородную структуру покрытия расходов региональных и местных бюджетов. Только в 5 странах из 15 налоги покрывают более половины всех бюджетных расходов (максимум в Германии - 80%), в других странах большая часть расходов обеспечивается налоговыми и неналоговыми доходами, в остальных странах более половины бюджетных расходов приходится на субсидии и займы (максимум в Италии - 79%). Размеры субсидий являются количественным выражением роли межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения. В бюджетных системах с устойчивым разделением доходов и полномочий по расходам основным механизмом регулирования бюджетных дисбалансов являются межбюджетные трансферты. При этом различаются два основных типа трансфертов: вертикальные (от бюджетов вышестоящего уровня к нижестоящим) и горизонтальные (между бюджетами одного уровня). Вертикальные межбюджетные трансферты, в свою очередь, подразделяются на общий (выравнивающий) и целевые (специальные) трансферты. В некоторых странах, особенно с высокой централизацией доходов, на долю трансфертов приходится существенная часть покрытия расходов региональных и местных бюджетов, а в Италии - более 70% (из них 80% направляется для финансовой поддержки Юга).
Общий, или выравнивающий, трансферт предназначается для сглаживания различий регионов по бюджетной обеспеченности доходами относительно потребностей в расходах, вытекающих из бюджетных полномочий. Величина трансферта определяется по формуле (имеющей страновые особенности), смысл которой состоит в том, что чем больше отставание региона по финансовому потенциалу, тем больше должна быть величина трансферта. Сумма трансферта распределяется по усмотрению региональных и местных властей.
Во Франции вертикальные межбюджетные трансферты охватывают три региональных уровня. При этом донорами являются регионы и департаменты, а бенефициарами (получателями помощи) - коммуны. Доля регионов в получаемых трансфертах составляет 14%, доля департаментов - 16%, доля коммун - 70% (данные за 1997 г.). Среди разновидностей трансфертов наибольшую роль играет глобальная дотация на финансирование. Наибольшую часть глобальной дотации (77%) получают коммуны, где она подразделяется на три вида: основная дотация (по численности населения); дотация по выравниванию (по уровню налогового потенциала доходов жителей); дотация по возмещению (по числу учеников, длине путей сообщения, числу государственных квартир). Глобальная дотация дополняется несколькими специфическими дотациями.
В Испании основная часть межбюджетных трансфертов поступает из Фонда межтерриториальных компенсаций. Его основное назначение - не социальная поддержка, а усиление потенциала эндогенного экономического развития через инвестиции. В этом его отличие от выравнивающего трансферта. В фонд отчисляется 30% государственных инвестиций. Средства фонда распределяются между автономными сообществами следующим образом: 70% - обратно пропорционально доходу на душу населения, 20% - пропорционально миграционному балансу за последние 10 лет, 5% - пропорционально отклонению от среднего уровня безработицы, 5% - пропорционально величине территории. Поддержку из фонда получают 10 из 17 автономных сообществ.
Целевые (специальные) трансферты, или бюджетные гранты, предназначаются для осуществления определенных задач государственной региональной политики.
Например, в США федеральные трансферты на строительство междуштатных автодорог покрывают до 90% их стоимости. В Германии федерация предоставляет специальную финансовую помощь для особо важных инвестиций земель и общин, в том числе для санации и сохранения конкурентоспособных предприятий, создания новых рабочих мест и т.д.
В ряде стран важную роль в выравнивании финансовых возможностей играют горизонтальные трансферты. Их источником являются средства, выделяемые регионами-донорами. В Германии система выравнивания определяется Основным законом. Так, в 1995 г. 6 земель-доноров перечислили более бедным 10 землям (среди которых - все 8 восточных) 5923 млн. марок. Это позволило существенно сблизить федеральные земли по уровню доходной базы на душу населения. Если до финансового перераспределения максимальное различие между землями по уровню доходности составляло 1,49 (Гессен и Берлин), то после перераспределения оно снизилось до 1,095, а максимальное отставание от среднего уровня составило только 5%.
Помимо общего и целевых трансфертов, прямыми получателями которых являются региональные и местные бюджеты, государственные средства поступают в регионы также по линии различных государственных отраслевых программ, через децентрализованные бюджеты министерств и финансирование федеральных служб на территориях. Разделять суммы этих косвенных трансфертов между регионами довольно сложно. Во всех странах существует проблема составления и регулирования полных финансовых балансов территорий.
Все рассмотренные разновидности трансфертов и государственных средств, расходуемых на территориях, являются безвозмездными. Для пополнения доходов региональных и местных бюджетов привлекаются также займы, в том числе на льготных условиях, регулируемых особым законодательством.
Специальные фонды. В ряде стран для рационального использования особых источников доходов или финансирования особых нужд создаются специальные финансовые фонды.
В США распространена практика создания траст-фондов (доверительных фондов). Эти фонды и по источникам формирования, и по расходам строго привязаны к решению определенных задач. Известен положительный опыт Постоянного фонда Аляски. Его основная задача - гарантировать в будущем получение устойчивых доходов от добываемых в настоящее время нефти и других полезных ископаемых. В фонд отчисляется 25% сборов за право использования недр и других налогов от природных ресурсов, получаемых в штате Аляска. Эти взносы дополняются избыточными налоговыми поступлениями и доходами самого фонда. Средства фонда реинвестируются в надежные объекты и ценные бумаги главным образом в других штатах. Постоянный фонд ежегодно выплачивает дивиденд каждому постоянному жителю штата (до 1000 долл.).
Другой пример - фонд "Немецкое единство", созданный для финансовой поддержки территорий бывшей ГДР. Средства этого фонда, функционировавшего в 1990-1994 гг., составили 160,7 млрд. марок, в том числе 49, 6 млрд. марок - из федерального бюджета, 16,1 - из бюджетов земель и 95 млрд. марок - в виде государственных займов. Средства фонда распределялись между восточными землями пропорционально численности населения. Новая федеральная программа "Восстановление Востока", действующая с 1995 г., предусматривает ежегодное выделение восточным землям 6,6 млрд. марок на развитие хозяйственной и инфраструктуры.
Бюджетный федерализм в России. В настоящее время в Российской Федерации главным экономическим механизмом государственного регулирования территориального и регионального развития является бюджетная система. так же как и в большинстве стран, она строится по принципам бюджетного федерализма и имеет три уровня: федеральный, региональный (субфедеральный) и местный муниципальный). Бюджетная система включает также государственные внебюджетные фонды (федеральные и субфедеральные). Практически ежегодно происходят уточнения правил конструирования бюджетов и межбюджетных отношений. Бюджеты принимаются и используются на основе законодательных актов: Бюджетного, Налогового кодексов Российской Федерации, Закона о федеральном бюджете на очередной год, актов законодательных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления.
Основные направления эволюции бюджетной системы России в переходном периоде определяются стремлением к достижению большей автономности, самообеспеченности, бездефицитности бюджетов разных уровней, относительному уменьшению межбюджетных потоков (особенно встречных). Преобладающей тенденцией является децентрализация бюджетной системы, т.е. увеличение роли региональных и местных бюджетов путем передачи с федерального уровня расходных полномочий и соответствующей доходной базы