Вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей — ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Одним из важных направлений в законотворческой деятельности во всем мире стала борьба за честную конкуренцию, которая, согласно экономической теории, должна привести к снижению цен. Главная проблема в современной практике госзакупок — «человеческий фактор», порождающий коррупцию и недобросовестность. Речь идет не об эпизодическом подкупе чиновников, а о сращивании власти и бизнеса, вследствие которого наряду с конкурентными методами выбора поставщиков важную роль стало играть лоббирование. Однако, как считают за рубежом, хорошо проработанная нормативная база и грамотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму — лобби превращается лишь в один из факторов выбора, работающий в обстоятельствах «при прочих равных».
В зарубежной закупочной практике к основным базовым принципам относят: прозрачность (transparency) — открытость и доступность информации о закупках; подотчетность и соблюдение процедур (accountability and duprocess) — четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле; открытая и эффективная конкуренция (open and effective competition) — недопущение дискриминации; справедливость (fairness) — равные возможности для всех участников закупок.
Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран и зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и других. Различия в законодательствах отдельных стран обусловлены приоритетами экономической политики того или иного государства. Существенное влияние оказывает степень централизации экономики. На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. В ряде стран выпускаются отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли.
Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ. Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» содержит 57 статей, сгруппированных в 6 глав: общие положения; методы закупок и условия их использования; процедуры торгов; основной метод закупок; процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами; обжалование.
Типовой закон предназначается для тех стран (правительств), которые считают желательным регламентировать закупки товаров (работ) и услуг и преследуют следующие цели: обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок; расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, что служит развитию международной торговли; поощрение конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг; обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам); содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему; обеспечение открытости процедур закупок.
Большое внимание в Типовом законе ЮНСИТРАЛ уделяется методам закупок и условиям их использования.
Рассматривается внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и т. д. Приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений. Закупающая организация устанавливает критерии оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения. Процедуры отбора победителя могут предусматривать: отбор без проведения переговоров (исключительно по установленным критериям оценки); отбор путем проведения одновременных переговоров; отбор путем проведения поочередных переговоров.
Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов: конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные), закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками, закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок), закупки у единственного источника.
Наиболее широко используются именно конкурсные процедуры, что позволяет обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований.
Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования.
Согласно законодательству Германии, государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, что и представители частного сектора экономики. В качестве покупателя (потребителя) оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право. Исходя из требования «экономно расходовать бюджетные средства», госучреждения обязаны отдавать предпочтение экономически выгодным рыночным предложениям. Это означает, что государство, как и любой другой потребитель, проводит сравнение цен, используя открытые (публичные) торги на поставку товаров (услуг). Порядок проведения конкурсов (тендеров) и размещения госзаказов описаны в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики страны.
Первый закон США по регулированию федеральных государственных закупок был принят в 1792 г. С тех пор американское законодательство трансформировалось в современную форму федеральной контрактной системы. Механизм осуществления государственных закупок в США базируется на своде законодательных и подзаконных актов, именуемых «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). В этом документе определяются принципы политики в области закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов. Наблюдение за единообразным применением правил госзакупок и координация нормотворчества в данной области возложены на Управление федеральной закупочной политики. Интересно, что федеральное законодательство США формально не распространяется на деятельность правительств отдельных штатов и других территориальных единиц, обладающих самостоятельным бюджетом. Неоднократно предпринимались попытки унификации законодательства о закупках, но только некоторые штаты привели свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, хотя законы всех штатов опираются на общепринятые принципы.
Современное законодательство Великобритании в области конкурсов основано на «Рекомендациях по конкурсным закупкам». При Казначействе Соединенного Королевства в качестве центрального методического и контролирующего органа создана «Центральная организация по закупкам». Существует также отдел стратегии закупок в правительстве. В каждом министерстве имеется департамент контрактной работы. Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам, при этом расходы согласовываются с чиновником Казначейства, курирующим министерство. Представитель Казначейства (инспектор финансов) обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить его одобрение.
Защита национальных поставщиков
В законодательстве стран Центральной и Восточной Европы недавно произошли существенные изменения. Основная их цель — унификация, т. е. перенос директив Европейского сообщества на правовую почву конкретных стран. С точки зрения потенциальных поставщиков продукции/услуг, этот процесс должен дать им возможность участвовать в тендерах в различных странах (независимо от национальной принадлежности поставщика) на равных условиях. Примерно такие же цели ставились и перед российскими законотворцами, занимавшимися разработкой закона № 94-ФЗ.
Ведь один из законов мировой экономики гласит, что потери национальных потребителей от протекционистской политики государства всегда выше, чем выгоды, получаемые национальными производителями. Однако некоторые страны, рассчитывая поддержать собственную промышленность, предоставляют различного рода преференции местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках. Конечно, эта практика постепенно сокращается, во многом благодаря деятельности международных организаций, таких как ВТО. Но, по всей видимости, полностью отойти от нее смогут еще не скоро.
В ряде стран осуществляется государственное регулирование международных тендерных процедур с целью упорядочения притока иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм. Например, законодательно закрепляется право местных компаний на приоритет в уровне цен, т. е. при прочих равных условиях выигрыш присуждается местному поставщику, даже если предложенная им цена выше, чем у иностранных участников. Ценовая «фора» для местных игроков может составлять от 6% (США, Канада) до 15% (Кувейт, Индия) и более. В ряде стран к торгам не допускаются те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров (Египет, Оман). Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпускаемые местной промышленностью, существует правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и т. д. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.
Кроме того, расширяются права организаторов торгов, которые дополняют усилия государств по защите национальных производителей. Широко применяется практика повторных торгов с целью снижения цены. Наряду с ценовой политикой тендерные комитеты при проведении подрядных торгов стали все шире использовать в интересах заказчиков «конкуренцию кредитов», позволяющую принуждать участников тендера принимать на себя обязательства по участию в кредитовании и даже финансировании расходов по сооружению объектов. Нередко кредитно-финансовые условия тендерных предложений являются решающим критерием при определении победителя торгов. В современных условиях все чаще стали использоваться менее явные способы ограничений, такие как таможенные пошлины и нетарифные меры (стандарты, сертификаты, лицензии и т. д.).
Таким образом, можно отметить, что большинство стран используют различные способы ограничения доступа на свои рынки иностранных конкурентов. Однако, как исключение, можно привести Германию, законодательство которой запрещает оказывать предпочтение национальным участникам.
В Австралии и Новой Зеландии отсутствуют законодательные акты, специально регулирующие сферу государственных закупок. Вместе с тем именно в этих странах широко применяются конкурсные методы реализации государственных заказов, которые регулируются подзаконными нормативными документами исполнительных и административных органов власти (прежде всего это министерства финансов и министерства работ, как на федеральном уровне, так и на уровне штатов). При этом штаты и территории пользуются значительной автономией в рамках общей государственной политики закупок. Финансовый контроль над государственными расходами осуществляется по линии Казначейства (министерства финансов) на основе действующего законодательства.
Действующая во Франции и Бельгии схема организации госзакупок предусматривает контроль над государственными расходами на всех этапах (принятие решения, расчет сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета, визирование расходных документов, контроль оплаты контрактов). Для Франции характерно создание специальных комиссий, которые выборочно проверяют правильность заключения контрактов. Каждое ведомство и местный орган власти формируют собственное подразделение по закупкам, в функции которого входит заключение контрактов и контроль их исполнения.
Следует отметить, что в Объединенной Европе все большую роль начинают играть интеграционные требования Европейского Союза, который за последние 10 лет принял несколько десятков различных директив по вопросам закупочной деятельности. В рамках проходящей унификации правил осуществления закупок все большее внимание уделяется единым стандартам. Большинство стран Европы постепенно корректируют свое законодательство на базе директив ЕС.
В странах Восточной Европы, не имевших традиций организации конкурсных закупок, в середине 90-х годов приняли законы и другие нормативные акты, соответствующие требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ. На пути в Европейское сообщество эти страны должны были согласовать свои законодательные акты, касающиеся государственных заказов, с нормами законодательства сообщества.
Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы госзаказа. И если российские специалисты делают только первые шаги к реализации этой идеи, то в США и странах Европейского Союза уже давно применяют высокие технологии.
Американские госзакупки
За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.
В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Genneral Services Administration - Управления общих услуг (УОУ). На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ. Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency), Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) и т.п.
Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council). Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны - дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур. Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории.
Первая - общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая - специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.
Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
- -достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;
- -соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;
- -экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.
Электронные технологии
Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.
Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса - сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится:
- -полный перечень отчитывающихся, а также неотчитывающихся ведомств;
- -необходимые инструкции для узлов сбора данных в каждом ведомстве;
- -разъяснения (какие данные требуются и как часто их надо представлять).
В 1994 г. законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.
В соответствии с новым законом следовало упразднить бумажный документооборот и ведение записей, как того требовали многочисленные правила и процедуры, относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд долл. ежегодно.
Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл. и более.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400-500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.
Открытость и доступность
С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа - пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году - еще 100 долл. Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе. При составлении специального запроса требуется указать следующие данные:
- -период времени, по которому необходимо провести исследования (финансовый год в США исчисляется с 1 октября по 30 сентября);
- -данные, которые клиенту нужно получить в отчете (например, название исполнителя контракта, номер и тип контракта, сумма в долларах и др.);
- -структура, по которой клиент желает получить информацию (например, с разбивкой по годам, ведомствам, названиям исполнителей, комбинированные варианты). Также отдельное указание требуется при необходимости получения общей суммы в стоимостной форме.
Электронные торги
Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок - не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов. Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернет-технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов - публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет.
Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает:
- -высокую оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд;
- -позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контракторам и т.п.
В то же время отмечаются следующие недостатки системы:
- -неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами;
- -недостаточная активность использования информационных ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения;
- -недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.
Государственные закупки – это закупки товаров и услуг правительством и государственными предприятиями (которые поставляют общественно важные услуги: транспорт, водоснабжение, связь, энергетика). Они включают в себя ряд процессов: оценка потребностей - организация выбора поставщика – конечная уплата.
В целом к осуществлению государственных закупок применяются обычные международные принципы, которыми руководствуются ЕС, ВТО и другие международные организации. Государственные закупки в мире все больше рассматриваются как центральный инструмент обеспечения эффективного и некоррумпированного управление государственными средствами. Хотите более подробнее узнать о гос закупках, тогда переходите на сайт tender.uub.com.ua , где можно узнать как стать их участником.
В этом контексте к системе организации и функционированию системы государственных закупок выдвигается требование «честности» (integrity). Ее смысл заключается в том, что страны должны прилагать все необходимые усилия для того, чтобы:
Процедуры государственных закупок были прозрачными и предусматривать справедливое и равное отношение ко всем участникам;
Государственные средства, связанные с государственными закупками, использовались в соответствии с целевым назначением и наиболее эффективно;
Уровень профессиональной подготовки и поведение должностных лиц, которые задействованы в сфере государственных закупок, отвечали исключительно целям их (закупок) организации;
Система закупок должна была способной реагировать на вызовы, связанные с теми или иными решениями по поводу закупок, гарантировать подотчетность и предусматривать возможность общественного контроля.
Таким образом, открытость, доступность информации, недискриминация поставщиков независимо от их статуса и формы собственности и осуществление закупок на конкурсной основе с обеспечением прозрачности на каждой стадии торгов (тендеров) являются определяющими международным принципам организации и функционирования системы государственных закупок. Их воплощение стало проще с развитием информационно-коммуникативных технологий, что предоставляет реальные возможности для минимизации государственных и муниципальных расходов и предупреждения коррупции. Конкретные нормы национальных законов, предусматривающих обеспечение очерченных принципов, разнятся, но их понимание одинаковое.
Конкуренция означает, что контракты на поставки государству предоставляются путем сравнения предложений от определенного количества поставщиков для определения того, кто может предложить наиболее благоприятные условия. Принцип публичности дополняется принципом конкуренции, поскольку он обеспечивает то, что поставщики могут свободно получить информацию о контракте и предложить свои товары и услуги.
- Лакеева Елена Евгеньевна , бакалавр, студент
- Владивостокский государственный университет экономики и сервиса
- ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
- ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ
- ГОСЗАКУПКИ
- СИСТЕМА ГОСЗАКУПОК
В статье рассмотрен анализ применения систем госзакупок зарубежных стран и возможность их применения в России.
- Развитие человеческого ресурса как ключевой фактор обеспечения экономической безопасности предприятия
- Эффективность управления человеческими ресурсами в системе экономической безопасности
- Практика антикоррупционной деятельности: сравнительный анализ отечественной и зарубежного опыта
- Развитие агробизнеса в АПК муниципального образования
- Совершенствование управления мотивацией персонала в дорожном ремонтно-строительном предприятии
Для успешного функционирования контрактной системы закупок РФ может быть полезен международный опыт. В настоящее время в российской и зарубежной научно-методической литературе на практике используется большое число разных подходов. У каждой страны есть своя организованная система госзакупок, координирующаяся органами управления и функционирующая на основе установленного законодательства. Страны отличаются тем, что имеют свои особенности в управлении госзакупок, контроле, в частности в расчете цены контракта и измерении эффективности.
Особенностями национальных контрактных систем считается масштабное применение методик планирования в обеспечении государственных нужд, мониторинга цен, баз данных типовых контрактов, механизмов контроля и процедур оценки результатов их исполнения, специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами.
В таких странах, как США и Великобритания, функционируют национальные контрактные системы, включающие в себя отработанные механизмы управления государственным заказом по трем основным этапам: планирование, размещение, исполнение.
В странах Европейского союза детально регламентированы процедуры размещения государственного заказа, которые носят обязательных характер не только странами-членами ЕС, но и государств, претендующих на право вступления в ЕС.
Федеральная контрактная система США (далее - ФКС) создана в 1921 г. и является одной из старейших контрактных систем. В США первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в 1792 году. Современный механизм госзакупок США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд». В своде правил содержаться более 1000 страниц и имеются 53 раздела, каждый из которых посвящён отдельному аспекту закупок. Первые шесть разделов рассматривают общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть - посвящены различным положениям планирования закупок. В последующих разделах рассмотрены вопросы трудового права к выполнению госзакупок, правила и процедуры контроля за ходом исполнения контрактов, библиотека типовых контрактов, которая содержит более 100 детально регламентированных государственных контрактов.
ФКС США разделяет закупки, осуществляемые для выполнения государственных программ, и закупки имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата. Значительно большие по объему закупки осуществляются для выполнения предусмотренных бюджетом государственных программ (вооружение, строительство автодорог, и т.д.). Данные закупки размещаются министерствами, агентствами и рядом других ведомств самостоятельно на рынке вооружения, энергетики и т. д.
Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех федеральных ведомств США, осуществляет Администрация общих услуг (АОУ). Эта государственная организация закупает централизовано и хранит на своих складах материалы и оборудование, которое в последующем распределяется по министерствам и ведомствам. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с тем, как если бы каждое ведомство закупало товары и услуги самостоятельно по небольшим контрактам или в розницу.
Большой опыт в организации государственных закупок имеет и Великобритания. Например, специальный орган по закупкам, обеспечивающий интересы «короны» был создан в 1833 г. В современном виде система закупок сложилась в 1984 г., когда были приняты «Рекомендации по конкурсным закупкам». В 1990 г. при Казначействе была создана «Центральная организация по закупкам» в качестве основного методического и контролирующего органа.
В каждом министерстве Великобритании, в отличие от США, есть департамент контрактной работы, который производит закупки самостоятельно для обеспечения общих нужд остальных департаментов и территориальных подразделений. Казначейство в свою очередь делегирует право распоряжения бюджетными средствами отраслевым министерствам (департаментам), при этом чиновники Казначейства, курирующие данный департамент, сопровождает планирование, размещение и исполнение государственного контракта на протяжении всего его жизненного цикла. Помимо этого, представитель Казначейства подтверждает расходы и осуществляет руководство на базе принципа «value for money» - «адекватная ценность за уплаченные деньги».
На портале контрактной системы Великобритании размещена электронная библиотека типовых контрактов в виде сервиса по подбору госконтрактов. В настоящее время в базе библиотеки находится более 450 контрактных направлений.
Достаточно специфичная организация государственных закупок в Германии. Контрактные отношения не выделяются в отдельное законодательство, а являются одним из аспектов антимонопольного законодательства, цель которого предусмотреть невозможность его нарушений как со стороны заказчика, так и со стороны участников размещения заказа. В связи с этим Европейское законодательство по закупкам заимствовало у Германии раздел закона о недопустимости ограничения конкуренции, как принцип рыночной экономики не зависимо от положения заказчика.
В условиях высокого уровня налогообложения заказчики не могут допускать неэффективного расходования средств налогоплательщиков. Существующий порядок в Германии четко регламентирует требования участника размещения заказа, не допуская подрядчиков, не имеющих хорошей репутации, достаточного опыта работы и соответствующей квалификации.
Необходимо отметить, что законодательство минимизирует не только бюджетные риски, но и вероятность убытков со стороны участников, которые могут возникнуть из-за ошибок заказчика. Правовая база предусматривает выплату компенсации участникам расходов, понесенных в ходе подготовки и во время участия в конкурсных процедурах, в результате ошибок и нарушений заказчика.
Многие зарубежные страны накопили практический опыт управления процессом эффективного расходования бюджетных средств, включая и закупочную деятельность. Законодательство о госзакупках в разных странах мира развивалось с особенностями правовых систем и традиций. В силу этого наблюдается заметные различия в структуре законодательства, а также различия в соотношении законов (актов) в общем объеме нормативных документов по вопросу закупок.
Опыт зарубежных стран в области госзакупок представляет огромный интерес для создания и внедрения новых методов организации закупок в России, с их помощью выполняются экономические и социальные программы страны, развиваются разные отрасли народного хозяйства, поддерживается продукция отечественных производителей, а так же регулируются некоторые социальные процессы.
Сейчас создана модель построения будущей российской системы госзакупок, которая соответствует мировым практикам. Однако, используя опыт США и Германии и его внедрение в Россию, нужно помнить о возможных проблемах. Например, заимствование отдельных элементов без взаимосвязи и взаимозависимости. Не взаимосвязь снижает эффективность всей системы государственных закупок, делает незаконченным отдельные положения законодательства, создает несогласованность между элементами системы.
В итоге изучения зарубежного опыта можно отметить следующее:
- во-первых, развивая систему планирования и нормативно-правового регулирования госзакупок в России, необходимо использовать как свой накопленный опыт, так и опыт зарубежных стран;
- во-вторых, при этом необходимо учитывать последствия практического применения внедряемых методов, иначе не будет достигнута конечная цель управления государственными закупками - повышение эффективности, надлежащего исполнения и прозрачности государственных заказов.
Список литературы
- Антонов В.И., Киселева О.В. Зарубежный опыт регулирования размещения государственного заказа и возможность его использования в российской практике // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 3. С. 288.
- Уметалиев А.С. Зарубежный опыт проведения государственных закупок // Наука, новые технологии и инновации. 2013. № 6. С. 124–125.
- Белинская М.П. Тенденции правового регулирования государственных закупок. / М.П. Белинская. // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. – 2014. - № 1. – С. 349-351.
- Еремин В.В. Развитие института регулирования государственных закупок в России / В.В. Еремин. // Молодой ученый. - 2014. - №20. - С. 472-474.
- Мировой опыт госзакупок. [Электронный ресурс] //URL: http://bujet.ru/article/2895.php (дата обращения 13.09.2018)
Международный опыт госзакупок стал предметом пристального внимания не только теоретиков, но и практиков в данной области деятельности, что обусловлено необходимостью профессионального подхода к реализации норм и требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Среди основных целей Федерального закона № 44-ФЗ необходимо отметить повышение эффективности и результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд. Достижение поставленной цели основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчиков; стимулирования инноваций; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд; эффективности осуществления закупок. Реализация вышеуказанных принципов требует серьёзного научно-методического обеспечения процесса государственных закупок в России. В статье представлен анализ организации государственных закупок в Австралии, Канаде, Швейцарии, Украине и других странах. Международный опыт государственных закупок представляет научный интерес и частично раскрыт в исследованиях Л. Давлятиной, А. Захарова, А.Н. Ладягина и др. Изучение зарубежного опыта является необходимым элементом научно-методического обеспечения госзакупок, которое стало актуальной научно-практической задачей. Анализ закупок в России позволяет выделить отсутствие научно-методического обеспечения данной деятельности как одного из факторов неэффективного использования бюджетных средств. Особую актуальность разработка научно-методического обеспечения госзакупок с учётом международного опыта приобрела сейчас – в период перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
контрактная система
международный опыт
государственные закупки
1. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. - М. : Волтер Клувер, 2009. - С. 111.
3. Каранатова Л.Г. Воздействие государственного заказа на активизацию инновационной деятельности в России: монография. - СПб. : Изд-во СЗАГС, 2011. - 180 с.
4. Руководство по закупкам: учеб. пособие / под ред. Н. Димитри, Г. Пича, Дж. Спаньоло; пер. с англ. М.М. Форже, Е.В. Хилинской под ред. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. ин-т «Высшая школа экономики». - М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. - 659 с.
5. Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. - М. : Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. - 232 с.
6. Фиц А.Ю. Совершенствование управления государственными закупками в Украине // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. - 2013. - № 1 (33). - Режим доступа: http://region.mcnip.ru/
7. Галущак М.П. Державнi закупiвлi в Украiнi: теоретичнi аспекти та практичнi проблеми//Галицький економiчний вiсник. - 2011. - № 1 (30). - С. 45-53.
8. National Bureau of Statistics of China official Website. - URL: http://www.stats.gov.cn/.
Система государственных закупок Российской Федерации находится в состоянии перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регламентированного Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Среди основных целей Федерального закона № 44-ФЗ необходимо отметить повышение эффективности и результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд. Достижение поставленной цели основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчиков; стимулирования инноваций; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд; эффективности осуществления закупок. Реализация вышеуказанных принципов требует серьёзного научно-методического обеспечения процесса государственных закупок в России.
В последние годы государственные закупки стали предметом диссертационных исследований, среди которых необходимо выделить работы В. Никифоровой «Государственные закупки как фактор развития регионального комплекса» (2010); А.Н. Ладягина «Международные тендеры в современных мирохозяйственных отношениях» (2009); И.И. Смотрицкой «Трансформация системы государственных закупок в российской экономике» (2009); Н.Н. Ефремовой «Международный опыт повышения эффективности государственных закупок и его использование в российской практике» (2010); В.Ю. Котельникова «Институциональная модернизация государственных закупок как инструмент обеспечения экономической безопасной России» (2012). Но данные исследования носят точечный характер и не охватывают всего спектра проблем сферы государственных закупок.
Анализ диссертаций, монографий («Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом», Е.В. Балацкий, А.Б. Гусев, Н.А. Екимова (2007); «Закупки товаров и энергосервисных нужд: правовое регулирование», Л.В. Андреева (2011); «Государственные и муниципальные закупки: проблемы применения гражданско-правовых санкций», А.В. Делякина (2012); «Развитие механизма взаимодействия предпринимательских структур при использовании госзаказа», Л.Л. Лозенко (2011) и др.) свидетельствует о недостаточном теоретическом обосновании развития процесса государственных закупок в России, в том числе мало освещён международный опыт госзакупок.
Международный опыт государственных закупок представляет научный интерес и частично раскрыт в исследованиях Л. Давлятиной, А. Захарова, А.Н. Ладягина и др. Ведущие принципы международных закупок достаточно широко описаны в литературе как принципы прокьюремента, основными из которых являются открытость и прозрачность закупок для удовлетворения общественных потребностей; равноправное и справедливое отношение ко всем поставщикам; экономное и эффективное использование бюджетных средств. Н.Н. Ефремова (2010) рассматривает международные государственные закупки как одну из форм мировой торговли, при которой задача покупателя - приобретение товара или услуги с определёнными параметрами или технико-экономическими характеристиками. В диссертационном исследовании Н.Н. Ефремова предлагает заимствовать австралийскую методику «эффективного расходования средств» или канадскую методику «оптимальной стоимости» для оценки эффективности государственных закупок. Данный опыт, несомненно, заслуживает внимания, но необходимо чётко понимать специфику обоих подходов для возможностей заимствования определённых положений в отечественной практике организации государственных закупок.
Сектор государственных закупок Австралии по эффективности сделок представлен на основе принципа value for money. При этом точной формулы расчётов нет. Данный принцип - это некая концепция определения эффективности закупочной деятельности на основе сравнения окончательной стоимости и рекомендованной. В руководстве по лучшим методам политики, размещённом на сайте DOFA, отмечается, что концепция эффективного расходования средств - это своего рода требование к должностным лицам органов закупок добиваться лучших результатов на каждой стадии закупочного процесса с учётом не только наименьшей цены, но и выгод, издержек, основанных на жизненном цикле товаров . С другой стороны, ответственность и полномочия по государственным закупкам были делегированы главам государственных министерств и организаций, которые осуществляют закупки. Такое положение вещей привело к тому, что каждое министерство разрабатывает собственный стандарт по кадровому набору; оценку компетенции в области закупок и др. Ещё в 2000 г. была поставлена под сомнение адекватность данного подхода в отчёте «Контроль за исполнением контрактов в сфере общественных услуг Австралии». В отчёте было отмечено, что выросло число контрактов, которые не были проверены со стороны государства, т.к. закупочные организации отмечали присутствие коммерческой тайны. В результате контроль за исполнением контрактов стал одним из самых слабых направлений процесса государственных закупок Австралии. Были приняты ряд мер для того, чтобы «Руководство Содружества по конкурентным торгам и управлению контрактацией для руководителей» гарантировало обеспечение консультаций и руководства по управлению рисками на всех фазах жизненного цикла контракта.
Что касается эффективности государственных закупок в Канаде, то необходимо отметить, что концепция «оптимальной стоимости» - value for money рассматривается как своего рода комбинация цены, технической выгоды и качества. Такое сочетание выделенных аспектов определяется закупочным органом в процессе запроса предложений и устанавливается в критериях оценки запрошенных предложений. Выполненные действия позволяют сформировать базу оценки и переговоров между покупателями и продавцами. Правительством Канады проводятся постоянные проверки для повышения роли закупок в промышленном и региональном развитии. Реализация национальных задач осуществляется через «Канадскую ежегодную стратегию закупок».
Таким образом, опыт Австралии и Канады при всём своеобразии имеет ряд общих недостатков, основным среди которых является отсутствие эффективного механизма оценки соответствия полученных результатов заявленным задачам.
Интерес представляет оценка эффективности государственных закупок Аргентины, которая основывается на трёх положениях: введение объединённых закупок (несколько государственных заказчиков объединяют закупки); использование контрольных цен (механизм контроля при недостаточном уровне конкурентной процедуры отбора); электронные закупки.
В Бельгии национальным законом о государственных заказах на работы, поставки и услуги предусматривается контроль над государственными расходами на всех этапах закупочной деятельности: принятие решения; расчёт сметы расходов; анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета; визирование расходных документов; контроль оплаты контрактов.
К. Аязос отмечает, что в Норвегии ежегодный объём государственных закупок составляет 50 миллиардов евро. Страна принимает участие в европейском рынке как участник Соглашения о Европейской экономической зоне, что требует организации закупочной деятельности в соответствии с законами ЕЭС.
В Швеции надзор в сфере закупок осуществляет Управление по вопросам конкуренции, которое вносит изменения в правила закупок для развития эффективной конкуренции.
В Дании формирование политики государства в области государственных закупок осуществляют Ведомство по вопросам конкуренции Дании и Ведомство предпринимательства и строительства Дании.
В Финляндии регулирование государственных закупок осуществляется министерством занятости и экономики совместно с Федерацией муниципалитетов.
В Китае государственные закупки используются для уменьшения зависимости национальных производителей от конъюнктуры мировых финансовых рынков. Китай жестко регламентирует формы участия иностранного капитала в национальной экономике и вместе с тем обеспечивает открытость зарубежным странам относительно потоков ресурсов и товаров. Политика государственных закупок в Китае состоит из двух направлений: государственные закупки как инструмент уменьшения технологической и финансовой зависимости национального производства от иностранных источников ресурсов и капитала; государственные закупки как механизм поддержки национального на экспорт. Такой подход способствует высокому уровню загруженности производства, позволяет избежать безработицы.
В Швейцарии закупки регламентированы кантональным, межнациональным и местным законодательством. При этом предусмотрен равный доступ поставщиков как из Швейцарии, так и других стран, имеющих режим госзакупок, идентичный швейцарскому. Необходимо отметить, что в системе государственных закупок Швейцарии традиционно важную роль играют социальные вопросы.
Е. Медякова, описывая европейскую систему госзакупок, отмечает, что при создании единой системы наднационального законодательства Европейского союза был использован опыт США. Автор указывает, что существующие различия в законодательствах стран Европейского союза осложнили процесс разработки процедур и методов проведения закупок для государственных нужд, их информационного обеспечения.
Оптимизация закупок для государственных нужд при минимализации расходов; обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта; соблюдение требования публичности; содействие осуществлению честного и открытого бизнеса; помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов - такие основные цели европейской системы госзакупок выделяет Е. Медякова.
Зубар В.В. отмечает, что существующей на Украине системе государственных закупок свойственно несовершенство нормативно-правовой и методической базы управления системой конкурсных закупок, что позволяет недобросовестным заказчикам использовать многие злоупотребления, пагубно сказывающиеся на эффективности госзакупок. Вместе с тем автор подчёркивает, что чётко сформулированная цель приближения национального законодательства к нормативной базе ЕС в рамках ассоциативного соглашения не позволит отступать от международных принципов и стандартов в сфере госзакупок. В.В. Зубар пишет, что приоритетным направлением совершенствование системы госзакупок является разработка и реализация концепции госзакупок как системы принципов повышения эффективности функционирования государственных, региональных и местных структур и организаций на основе оптимизации закупочных процессов. По мнению учёного, такая концепция должна реализовываться на основе системного подхода и наличия четырёх условий: качественно разработанной нормативной базы; сильного и компетентного контрольного и координационного органа; действенной системы подготовки кадров как для заказчиков, так и для поставщиков, информационного обеспечения.
Миняйло А.И. (2011) рассматривает государственные закупки на Украине как фактор обеспечения положительной динамики экономического роста с позиций институционального подхода. При этом система госзакупок представлена как динамическая, постоянно совершенствующаяся. Но внедрение новых моделей управления закупками на Украине связано с определёнными методическими затруднениями. Проведённое ученым исследование научных взглядов на проблему госзакупок позволило раскрыть регулятивную функцию госзакупок в системе регулирования национальной экономики. Анализ значения госзакупок как макроэкономического регулятора национальной экономики определил их влияние на инновационные процессы при разработке научно-технической, инновационной, промышленной и бюджетной политики. А.И. Миняйло среди недостатков при закупках на Украине отмечает несовершенство законодательства, которое приводит к неоднозначности трактовки отдельных норм и правил распределения бюджетных средств, конфликту интересов в сфере госзакупок; нецелевое использование средств при проведении госзакупок; недостаточную открытость и прозрачность закупок.
А.Ю. Фиц (2013) отмечает, что вопросы совершенствования системы управления госзакупками на Украине с целью эффективного использования бюджетных средств, размещения заказов и др. приобрели особую остроту. Автор пишет, что неполнота и нестабильность структуры действующего закона о размещении заказа была оценена политическим руководством страны как главная причина непростой ситуации с закупками. А.Ю. Фиц предлагает следующие принципы формирования результативной системы госзакупок:
Стратегический подход (стратегическое мышление), который предусматривает применение целостной стратегии для дальнейшего развития системы закупок, и системный подход, направленный на разработку всех существенных составляющих системы закупок (правовое поле; институциональные механизмы); процедурная основа; подготовленные кадры в системе закупок; гражданское общество как клиент результативной системы закупок.
Таким образом, международный опыт государственных закупок представляет несомненный интерес для разработки и внедрения новых подходов к организации отечественных госзакупок. Анализ закупок в России позволяет выделить отсутствие научно-методического обеспечения данной деятельности как одного из факторов неэффективного использования бюджетных средств. Особую актуальность разработка научно-методического обеспечения госзакупок с учётом международного опыта приобрела сейчас - в период перехода к контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Рецензенты:
Гладилина И.П., д.п.н., доцент, профессор кафедры управления государственными и муниципальными заказами Московского городского университета управления Правительства Москвы, г. Москва.
Соколов Л.А., д.э.н., профессор, Московский городской университет управления Правительства Москвы, г. Москва.
Библиографическая ссылка
Дёгтев Г.В. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК // Современные проблемы науки и образования. – 2013. – № 6.;URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=10849 (дата обращения: 15.01.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»