Мировой опыт организации и регулирования международных тендеров

1.Основные принципы зарубежного прокьюремента

2.Преференции национальным поставщикам

.Организация государственных закупок на основе тендеров в различных странах

.Особенности тендерных процедур в проектах международных организаций

1. Основные принципы зарубежного прокьюремента

международный тендер прокьюремент закупка

Термин «государственные закупки» почти в каждой стране интерпретируется по-своему. Обычно разделяются закупки за счет государственного бюджета на обеспечение жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти (канцтовары, оргтехника, транспорт и т. п.) и закупки в целях обеспечения функций государства (оборона, безопасность, здравоохранение и т. д.). В любом случае из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются товары (работы, услуги), закупаемые с целью их дальнейшей перепродажи.

Закупочная практика, существующая в стране, является хорошим индикатором как уровня развития рыночных отношений, так и состояния экономики в целом. Существуют различные модели организации закупочной деятельности. Доминируют две из них - распределенная (децентрализованная) и централизованная.

Наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности, путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок Великобритании.

Главная из проблем в современной зарубежной практике госзакупок - пресловутый «человеческий фактор», отражающийся в коррупции и недобросовестности. Речь идет уже не об эпизодическом подкупе чиновников, а срастании власти и бизнеса, вследствие которого наряду с конкурентными методами выбора поставщиков очень важную роль стало играть лоббирование.

Однако хорошо проработанная нормативная база и грамотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму - лобби превращается лишь в один из факторов выбора, работающий в обстоятельствах «при прочих равных».

Следует отметить две важные тенденции в мировой закупочной практике. Первая заключается в постепенной децентрализации проведения закупок, вторая - в смене приоритета закупок от достижения минимальной цены закупки к выбору максимально эффективного для заказчика решения в рамках установленного бюджета.

В зарубежной закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:

прозрачность (иногда называемая «транспарентностью», англ. transparency) - открытость и доступность информации о закупках;
подотчетность и соблюдение процедур (accountability and duprocess) - четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном, контроле;
открытая и эффективная конкуренция (open and effective competition) - недопущение дискриминации;
справедливость (fairness) - равные возможности для всех участников закупок.
Эти принципы лежат в основе регламентирующего закупки законодательства многих стран. Они нашли закрепление в ряде международных документов, в частности в уже упоминавшемся Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО, и являются основными принципами прокьюремента.
2. Преференции национальным поставщикам
Один из фундаментальных законов мировой экономики гласит, что потери национальных потребителей от протекционистской политики всегда выше, чем выгоды национальных производителей. Однако некоторые страны, рассчитывая поддержать собственную промышленность, предоставляют различного рода преференции местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках. Стоит отметить, что эта практика постепенно сокращается, во многом благодаря деятельности международных организаций, таких, как ВТО. Но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.
В ряде стран осуществляется государственное регулирование международных тендерных процедур с целью упорядочения притока иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм.
Во многих развивающихся и промышленно развитых странах законодательно закреплено право местных фирм на приоритет в уровне цен, т.е. при прочих равных условиях выигрыш присуждается местной фирме даже в том случае, если цена ее предложения выше цены предложения других иностранных участников. Ценовая маржа в пользу местных фирм может составлять от 6% (США, Канада) до 15% (Кувейт, Индия) и даже выше. В ряде стран не допускаются к торгам те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам. Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпуск которых освоен местной промышленностью, введено правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например, малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и т.д. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров (Египет, Оман). Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.
Наблюдается тенденция расширения прав организаторов торгов, которые дополняют усилия государств по стимулированию деятельности национальных производителей и повышению эффективности инвестиций. Так, например, широко применяется практика повторных торгов с целью снижения цены. Наряду с ценовой политикой тендерные комитеты при проведении подрядных торгов стали все шире использовать в интересах заказчиков «конкуренцию кредитов», позволяющую принуждать участников тендера принимать на себя обязательства по участию в кредитовании и даже финансировании расходов по сооружению объектов. Нередко кредитно-финансовые условия тендерных предложений являются решающим критерием при определении победителя торгов. В современных условиях все чаще стали использоваться менее явные способы ограничений, такие как таможенные пошлины и нетарифные меры (стандарты, сертификаты, лицензии и т.д.).
Таким образом, можно отметить, что большинство стран используют различные способы ограничения доступа на свои рынки иностранных конкурентов. Однако, как исключение, можно привести Германию, законодательство которой запрещает оказывать предпочтение национальным участникам.
3. Организация государственных закупок на основе тендеров в различных странах
Соединенные Штаты Америки. В целом система закупок на национальные нужды в Соединенных Штатах Америки децентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды (обеспечение деятельности госаппарата и т. п.) очень напоминают, как ни странно, систему Госснаба, существовавшую в советские времена.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Управления общих услуг (General Services Administration, GSA). GSA организует на основе заявок министерств и ведомств крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь - тендеры. Далее закупленные товары хранятся на складах GSA и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, используемого для обеспечения жизнедеятельности GSA.
Закупка на нужды национальной обороны осуществляет Министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами.
Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют «Правила закупок для федеральных нужд" (Federal Acquisition Regulations, FAR) и дополнение «Правила закупок для нужд обороны - дополнение» (Defense Federal Acquisition Regulations - Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур,
В США используется достаточно мощный механизм преференций и квот для участия отдельных категорий поставщиков в госзакупках, включая:
малый бизнес;
предприятия, возглавляемые женщинами;
предприятия с сотрудниками - представителями национальных меньшинств (в первую очередь - коренного населения);
бизнес с привлечением инвестиций;
учреждения исправительной системы (тюрьмы и т. п,).
Великобритания. Главным координатором госзакупок в Великобританииявляется Государственное казначейство. В основе закупочной системы лежит принцип делегирования полномочий и функций, вплоть до уровня конкретного чиновника.
Сами закупки входят в прерогативу отраслевых министерств, причем действуют и специализированные «отраслевые» закупочные службы. В каждом министерстве существует департамент контрактной работы.
Например, Служба обеспечения национальной системы здравоохранения (National Health Service Supplies) обеспечивает закупки и поставки для медицинских учреждений всех уровней (до уровня сельских больниц включительно) всех видов необходимых товаров и услуг, от медицинского оборудования до бытового газа и электроэнергии.
С одной стороны, это позволяет избежать излишних расходов на содержание специалиста по закупкам в каждом из учреждений, с другой - сэкономить бюджетные средства за счет проведения конкурсов и оптовых поставок.
Законодательной основой британских госзакупок служат «Руководства по закупочной политике» (Procurement Policy Guidelines), а также ряд других документов.
Германия. Спецификой госзакупок в Германииявляется минимальное разделение правил проведения закупок государством и коммерческими структурами на основе гражданского законодательства. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом.
Контрольная функция при проведении закупок возложена на Федеральную счетную палату и соответствующие контрольно-ревизионные органы федеральных земель.
В основе системы государственных закупок в Германии лежат три основных нормативных документа:
«Положение о госзаказе на услуги» (VOL), части «А» и «Б» в ред. от 12 мая 1997 г.;
«Положение о госзаказе на строительные услуги» (VOB), части «А» и «Б» в ред. от 3 июля 1996 г. (а также Закон «О внесении изменений в закон "О принципах формирования бюджета"» и «Положение о размещении госзаказов» в ред. от 22 февраля 1994 г. и «Порядок проверки исполнения бюджета» в ред. от 22 февраля 1994 г.);?«Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий» (VOF) от 12 мая 1997 г.
Госзаказы размещаются на основе открытого (преимущественно) или закрытого конкурса, а в исключительных случаях и без объявления конкурса. При этом процедуры несколько отличаются от привычных: например, на вскрытии тендерных предложений участники конкурса не присутствуют.
Для привлечения к госзакупкам малого и среднего бизнеса немецкое законодательство предусматривает разбиение крупных заказов на лоты, а при бесконкурсном размещении заказов - обязательную ротацию поставщиков.
Начиная с определенного объема закупки обязательна публикация извещения о проведении конкурса в бюллетене закупок ЕС.
Интересно, что немецкое законодательство запрещает оказывать предпочтение отечественным оферентам.
Европейское сообщество. Рынок государственных закупок в Европейском сообществе (ЕС) составляет порядка 11% ВВП входящих в него стран, из которых 20 % приходится на услуги, 45 % - на товары, 35 % - на работы.
ЕС ставит перед собой целью создание единого экономического пространства, регулируемого общими правилами, в том числе и в области государственных закупок. Они регламентируются посредством Директив, определяющих правила и процедуры закупки товаров, работ и услуг, в число которых входят:
закупка товаров - The Supplies Directive 93/36/EEC;
закупка услуг - The Services Directive 92/50/EEC;
закупка работ - The Works Directive 93/37/EEC;
соглашение о государственных закупках - Government Procu rement Agreement (GPА) и ряд других (97/52/ЕС, 89/665/ЕЕС, 87/95/ЕЕС).
В основе этих директив лежат принципы:
равного доступа к информации о планируемой закупке во всех странах - членах ЕС;
отсутствия дискриминации в отношении участников из стран - членов Союза, в том числе в технических спецификациях;
?использования объективных критериев присуждения контракта. Постепенно национальное законодательство стран-членов Союза приводится в соответствие с положениями данных документов.
Правила закупок в ЕС во многом схожи с рекомендуемыми международными документами, такими, как типовой закон о государственных закупках ЮНСИТРАЛ, хотя имеются и некоторые важные отличия, которые, в частности, касаются набора применяемых при закупках процедур.
Несмотря на многолетний опыт проведения государственных закупок, в Западной Европе периодически встречаются различные нарушения. Так, в июле 2002 г. Европейская комиссия была вынуждена обратиться в Европейский суд (Court of Justice) в связи с выявлением отступлений от закупочных правил в Греции, Франции, Италии и Великобритании. Среди нарушений - проведение конкурсов без публикации приглашения в официальном издании (Греция), присуждение контракта без проведения конкурса (Греция, Италия), неоправданные ограничения или преференции для определенных категорий участников (Франция), неиспользование законодательства по госзакупкам полугосударственными предприятиями (Великобритания).
А в феврале 2003 г. по обвинению в коррупции были арестованы 30 высокопоставленных чиновников итальянского правительственного агентства Anas, которое занимается организацией конкурсов по распределению правительственных и муниципальных строительных подрядов. Двое из задержанных попались на месте преступления - в момент, когда получали деньги от представителей строительных фирм, выигравших с их помощью тендер на постройку автотрассы в провинции Ломбардия на севере страны.
Украина. Проведение закупок товаров, работ и услуг на государственные нужды в Украине регламентируется законом «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» № 1490-Ш от 22 февраля 2000 г., постановлениями кабинета министров Украины и приказами Министерства экономики.
Интересным моментом является возможность сокращения срока проведения торгов. Обычно он устанавливается в пределах 45 календарных дней со дня опубликования объявления о проведении торгов. В некоторых случаях данный срок может быть уменьшен до 15 дней.
Украинское законодательство предусматривает преференции национальным поставщикам - 10 % (если цена предложения не превышает 200 тыс. евро для товаров, 300 тыс. евро - для услуг и 4 млн. евро - для работ). Особые льготы применяются для Украинского общества слепых и глухих, Союза организаций инвалидов и предприятий пенитенциарной системы (колонии и т. п.) - 15% независимо от цены предложения.
Отдельные примеры: Аргентина и Восточная Европа. Система государственных закупок в Аргентине максимально направлена на защиту интересов национальных поставщиков - регламент проведения тендеров предусматривает уровень преференций в 5-10%.
Еще одной важной особенностью является высокая стоимость конкурсной документации (от 1000 до 2000 долл. США). При этом любой заинтересованный поставщик имеет право бесплатно предварительно ознакомиться с ней.
Объявление о тендере публикуется в официальных СМИ на испанском языке за 30-60 дней до его проведения.
Достаточно активно внедряются принципы государственных закупок, выработанные мировым сообществом, и в практику восточноевропейских стран, а также государств, возникших на постсоветском пространстве.
Организационная структура государственных закупок в этих странах во многом схожа: закупки осуществляют министерства и ведомства, на одно из которых возложены координирующие и контролирующие функции. Законодательную базу составляет закон о госзакупках (как правило, на основе типового проекта ЮНСИТРАЛ) и ряд подзаконных актов, а информация о закупках распространяется через специальное национальное издание.
Россия. Доля государственных закупок в Российской Федерации составляет около 40 % расходной части бюджета.
Конкурсные механизмы, наиболее эффективные как раз при крупных закупках, позволяют не только снизить стоимость необходимой заказчику продукции, но и повысить прозрачность и подконтрольность закупочного процесса и, как следствие, снизить уровень коррупции. Последняя задача в российских условиях, к сожалению, весьма актуальна. По разным оценкам, от 70 до 90 % государственных закупок осуществляются с различного рода нарушениями. Справедливости ради отметим, что далеко не все нарушения - следствие злого умысла закупщиков, иногда противоречивые требования различных законодательных актов выполнить практически невозможно.
Система государственных закупок в России до сих пор находится в стадии формирования. Противоречивость, а зачастую и отсутствие нормативно-правового регулирования, недостаточная квалификация специалистов, ответственных за проведение закупок, высокий уровень коррупции - все эти обстоятельства снижают эффективность проводимых закупок и служат источником недоверия к ним со стороны поставщиков. Однако позитивные сдвиги налицо: доля объективно проводимых закупок медленно, но верно растет.
По оценкам Министерства экономического развития и торговли РФ, снижение расходов бюджетных средств за счет использования конкурентных способов закупок в 2003 г. составляет 42 млрд. руб. (8,6 %).
Основой законодательного регулирования системы государственных закупок являются:
Конституция РФ;
Гражданский кодекс РФ;
Бюджетный кодекс РФ;
Федеральный закон РФ от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (закон ноит дискриминационный характер, ограничивая участие в торгах всех субъектов сферы обращения и иностранных компаний);
Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утв. Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению кор рупции и сокращению бюджетных расходов при организации за купки продукции для государственных нужд».

Существует ряд федеральных законов и десятки нормативно-правовых актов министерств и ведомств (приложение 6), а также весьма разношерстное региональное законодательство. Сразу отметим, что действует достаточно четкая иерархия их применения, и в случае, если нижестоящий по иерархической лестнице противоречит вышестоящему, применять следует регулирование, предлагаемое вышестоящим.

Особенности тендерных процедур в проектах международных организаций

Основными между народными организациями, которые финансируют процедуры закупок в различных странах, являются Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития.

Закупки по проектам Всемирного банка. Ежегодно Всемирный банк выделяет порядка 20-25 млрд. долл. на различные проекты по всему миру. Большая часть этих средств расходуется на закупку товаров, консультационных услуг и строительных работ. Для достижения целей проектов в год заключается порядка 40 тыс. контрактов с коммерческими структурами. Причем суммы контрактов варьируются от нескольких тысяч до нескольких десятков миллионов долларов.

Вне зависимости от страны реализации проекта способы и правила проведения закупок по проектам Всемирного банка остаются неизменными и достаточно четко регламентированными на основе конкурсных процедур, изложенных в соответствующих нормативных и методических документах, например, для Всемирного банка - в руководствах по закупкам: «Руководство. Закупки по займам МБРР и кредитам MAP» и «Руководство. Использование консультантов заемщиками Всемирного банка и Всемирным банком как исполнительным органом».

Основным способом закупки товаров и работ по проектам Всемирного банка являются Международные конкурсные торги (МКТ, ICB) - процедура заключения контракта на поставку товаров или проведение подрядных работ по заранее объявленным в конкурсной документации условиям, в оговоренные сроки на принципах состязательности, справедливости и эффективности. Объявление о проведении МКТ публикуется в официальном издании «Development Business» и в общенациональных газетах страны реализации проекта.

МКТ по сложным проектам могут проводиться с предварительным квалификационным отбором, а также с использованием двухэтапной процедуры.

Для проектов МБРР, предусматривающих закупки на основе МКТ (а таких проектов - подавляющее большинство), в бюллетене «Development Business» ежегодно публикуется Общее извещение о закупках (General Procurement Notes).

Такое извещение содержит информацию о заемщике (или потенциальном заемщике), сумме и цели займа, объемах закупок в рамках МКТ, наименование и адрес учреждения заемщика, ответственного за закупки.

Первый этап закупки - подготовка тендерной документации, обычно остается «незаметным» для поставщика. Тендерный пакет проходит согласование во Всемирном банке. Только после получения «невозражения» Банка возможна публикация приглашения к торгам.

Документы для торгов содержат всю необходимую для подготовки конкурсного предложения информацию. Как правило, тендерный пакет включает в себя:

§приглашение к участию в торгах;

§инструкции для участников торгов;

§форму тендерного предложения;

§форму контракта;

§общие и специальные условия контракта;

§спецификации и чертежи;

§перечень товаров или объемов работ;

§сроки поставки и график завершения работ;

§приложения (например, различные виды обеспечения тендерного предложения).

Критерии оценки предложений и определения победителей обычно довольно четко изложены в инструкциях для участников торгов и технических условиях. Плата за предоставление тендерной документации предусматривает покрытие только стоимости подготовки и доставки документов потенциальным участникам торгов, но не ее разработки.

Для подготовки тендерного пакета используются типовые документы для конкурсных торгов, в которые возможно внесение минимальных изменений, причем строго по согласованию с Банком. Следует отметить, что подобные изменения вносятся только в приложения, содержащие технические условия тендера, или в специальные условия контракта. Внесение изменений в другие документы запрещено.

В соответствии с руководством по закупкам в тендерной документации указываются все критерии, помимо цены, которые будут учитываться при оценке предложений, а также методы оценки этих критериев в количественном или ином выражении.

Если допускается подача альтернативных предложений, условия их приемлемости и методы оценки четко и однозначно прописываются в тендерной документации.

Государственные предприятия могут принимать участие в торгах только в том случае, если они могут доказать, что обладают юридической и финансовой независимостью и осуществляют свою деятельность в рамках коммерческого права.

К участию в конкурсе не допускаются также фирмы, внесенные Банком в «черный список» за недобросовестность или коррупцию. Обычно фирмы «дисквалифицируются» на несколько лет (в среднем - пять) или «пожизненно». Со списком «дисквалифицированных фирм» можно ознакомиться в Интернете на сайте Всемирного банка по адресу: #"justify">Также к участию в тендерах не допускаются фирмы из стран, не являющихся членами Банка, а также подпадающих под санкции Совета Безопасности ООН.

Всемирный банк запрещает участие в тендерах компаний, имеющих прямые или косвенные возможности повлиять на исход конкурса.

Закупки по проектам Европейского банка реконструкции и развития. Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) - международная организация, ориентированная на помощь странам Восточной Европы и СНГ.

ЕБРР, в отличие от Всемирного банка, не устанавливает каких-либо ограничений на приобретение товаров и услуг из стран, не являющихся членами Банка. Исключение составляют компании, уличенные в коррупции или мошенничестве, а также фирмы из стран, подпадающих под действие санкций, введенных Советом Безопасности ООН (например, Северной Кореи).

Правила проведения закупок по проектам ЕБРР изложены в документе «Принципы и правила закупок товаров и услуг для проектов, финансируемых Европейским банком реконструкции и развития», состоящем из пяти разделов и приложения:

1.введение (кратко описывает политику Банка в области закупок);

2.принципы и соображения (применяются ко всем операция Банка);

.правила закупок товаров и услуг для операций в государственном секторе (определяют закупки по проектам, реализуемым Банком в госсекторе: основной способ закупок - открытые конкурсные торги);

.правила закупок товаров и услуг для операций в частном секторе (рекомендации для закупок по проектам в частном секторе - конкурсные торги при закупках рекомендуются, но не обязательны);

.закупки услуг консультантов;

.приложение. Контроль Банка за решениями по закупке товаров

.и услуг (кратко описан механизм контроля со стороны Банка).

По сравнению с руководствами по закупкам Всемирного банка и даже российским законодательством о госзакупках данный документ выглядит довольно общим, без особых подробностей описывающим механизм проведения закупок. В то же время принципы организации закупок по ключевым моментам мало отличаются от принципов Всемирного банка.

Опыт становления российской системы государственных закупок в условиях развития рыночных отношений показал эффективность и перспективность этого направления для экономичного использования финансовых ресурсов и обеспечения качественной продукцией как государственных потребностей, так и нужд других хозяйствующих субъектов. Общий вектор развития российской системы госзакупок в целом отвечает общемировому.

В условиях усиления общемировых интеграционных процессов все больше исследователей обращаются к методу сравнительного анализа, в том числе в сфере государственных закупок. Проведение сравнительных аналитических исследований способствует адекватному пониманию современных направлений развития систем государственных закупок, выявлению проблемных аспектов, выработке оптимальных решений, поиску лучших практик .

На государственные контракты претендуют не только национальные поставщики, но и иностранные компании. При этом каждая страна в зависимости от уровня развития экономики и других национальных особенностей формирует свои подходы и механизмы к доступу на рынок госзакупок.

Многие страны, особенно развивающиеся, не готовы к открытию сферы госзакупок для иностранных поставщиков, несмотря на то, что государственные закупки способствуют либерализации экономических взаимосвязей.

Расширение доступа иностранных компаний на национальные рынки государственных закупок развиваются, как и другие процессы внешнеторговой либерализации, на разных уровнях международного сотрудничества. Типовой Закон Комиссии ООН по праву международной торговли о закупках товаров, строительных и других видов услуг , а также Соглашение о государственных закупках ВТО (СГЗ) выступают правовыми инструментами, направленными на гармонизацию и либерализацию режимов госзакупок стран-участниц на международном уровне.

Трансграничное сотрудничество выступает структурным элементом государственной экономической политики страны, в рамках которого все участники ориентированы на поиск гибкого режима трансграничных экономических отношений (рис. 2).

Механизмы системы государственных закупок состоят из: либерализации международных и экономических связей, политики протекционизма, открытии экономики, вовлечения в международную торговлю, привлечения иностранного капитала, формирования цен конкурентоспособности. Международное законодательство по электронной торговле устанавливает правила проведения государственных закупок стран ЕС на наднациональном уровне.

При этом Россия принимает активное участие в интеграционных процессах не только на общемировом, но и на региональном уровне . Развитие системы государственных закупок в России ориентировано на международный опыт и на использование лучших мировых практик. Тем не менее несмотря на общие основные цели и принципы (конкуренция, открытость, объективность, эффектив-

1. Тенденция: Внешнеторговая либерализация на основе развития мировой торговой системы на всех уровнях.
1. Региональный уровень
(создания зон свободной торговли и таможенных союзов (МЕРКОСУР-общий рынок стран Южной Америки, экономическое и политическое соглашение между Аргентиной, Бразилией, Уругваем, Парагваем и Венесуэлой, Таможенный союз России, Казахстана, Белоруссии, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), ЕС, ЕврАзЭС, Единое экономическое пространство. Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) и др.)
2. Двусторонний уровень (преференциальные соглашения - двусторонние соглашения между Сингапуром и Южной Кореей, США и Чили, Европейским союзом и Мексикой)
3. Международный уровень (заключение единого соглашения о госзакупках в рамках ВТО) Страны Евросоюза, Канада, США
4.1.Принцип открытой и эффективной конкуренции
4.2.Прннцнп

справедливости

4. Тенденция: Соблюдение базовых принципов
3.1.Методы м купок:
- * Открытая процедура торгов (любые организации могут

участвовать);

Селективная процедура торгов (по спец. Приглашению. Действует система аттестации.)Лрименяется при превышении определенных ценовых порогов.

Ограниченная процедура торгов (безальтернативная основа. Если обычные торги не принесли желаемого результата, подозрения на сговор поставщиков)

5.2.Политика протекционизма

I 6.1.Инструмент развития мирового диалога между J государствами.

I_________________

5. Тенденция: Механизмы системы государственных закупок
6. Тенденция: Механизм создания единой электронной системы _госзакупок_

Принцип прозрачности закупок

4.4.Принцип подотчетности и соблюдения процедур

6.2. Инструмент системного противодействия коррупции

Б.І.Либерализация международных экономических связей

6.3. Механизм создания условий для равноправного участия в квалификационном отборе на право заключения контрактов с поставщиками иностранных государств.
6.4.Механизм создания прозрачных методов государственных

Рис. 2. Мировые тенденции развития государственных закупок

ность и др.), на основе которых выстраиваются современные системы государственных закупок, практика их реализации в различных странах мира, включая Россию, имеет ряд различий в определении конкретных задач в этой сфере в зависимости от социально-экономического развития конкретной страны или группы стран.

Механизм создания единой электронной системы госзакупок включает в себя два основных инструмента развития мирового диалога между государствами и системного противодействия коррупции. Для эффективного функционирования механизма единой электронной системы госзакупок необходимо создание условий для равноправного участия в квалификационном отборе на право заключения контрактов с поставщиками иностранных государств и создание прозрачных методов государственных закупок. Результатами данного механизма выступают: экономия госресурсов и повышении качества распределения ресурсов, повышение уровня подотчетности, введение системы сдержек и противовесов (разделение компетенции между органами государственной власти, обеспечивающее их взаимный контроль), создание прочной базы для сбыта продукции, снижение уровня открытой коррупции, сокращение возможности скрытого рентного обогащения, расширение участия иностранных компаний в сфере госзакупок, высокий уровень вовлеченности в мировые хозяйственные потоки, контроль за соблюдением принципа реципрокности (взаимообмена).

В международной практике госзакупок Соглашением о правительственных закупках установлены общие правила и процедуры их организации госзакупок стран - членов ВТО. Важная роль в документе отводится открытости и доступности систем электронных закупок, криптографии и аутентификации. Цель соглашения - повышение прозрачности госзакупок, препятствие дискриминации иностранных товаров и услуг в данной сфере (табл. 1).

Анализ источников показал, что существует три вида соглашений в мировой практике (рис. 2): региональный уровень характеризуется созданием зон свободной торговли и таможенных союзов; двухсторонний уровень подразумевает заключение преференциальных торговых соглашений (ПТС); международный уровень - GPA-Согла-шение ВТО по правительственным закупкам (GPA, Agreement on Government Procurement), которое предполагает отсутствие дискриминации и прозрачность сделок. Подписавшие соглашение страны обязуются обеспечить равные условия допуска к госзакупкам товаров и услуг поставщиков других стран-участниц.

Главным критерием успешности реформирования выступает открытость экономики и выход на международный уровень, привлечение иностранных инвестиций, налаживание социальных и куль-

Электронная торговля в мире: международные организации

Таблица 1

Организация	Деятельность в сфере электронной торговли

ЮНСИТРАЛ	Разработка правил, законодательных норм и рекомендаций по регулированию электронной торговли между государствами - членами
Организация экономического сотрудничества и развития	Анализ проблем электронной торговли, разработка рекомендаций для государств - членов
Всемирная организация интеллектуальной собственности	Обеспечение гарантий защиты торговых знаков, авторского права и патентов в области электронной торговли для государств - членов ООН
Всемирная торговая организация (ВТО)	Регламентация вопросов, связанных с электронной торговлей, для стран - членов ВТО; законотворческая деятельность
Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС)	Разработка стандартов регулирования электронной торговли между странами-участница-ми (приоритет - защита конфиденциальных данных, увеличение масштабов электронной торговли)
Ассоциация государств Юго-Восточной Азии	Разработка стандартов регулирования электронной торговли между странами - участницами
Пан-Азиатский альянс по электронной коммерции	Разработка ИТ-инфраструктуры и сервисов электронной торговли для стран - участниц альянса (приоритет - безопасность, надежность)

турных связей с другими странами. В результате государственные закупки выступают каналом для внедрения нового курса развития экономики и для формирования конкурентоспособности страны с учетом выхода на мировые торговые рынки.

Основной тенденций законодательного регулирования госзакупок является формирование честной конкуренции. Каждый из уровней либерализации госзакупок базируется на следующих принципах 1: принцип прозрачности закупок (transparency) - открытость и доступность информации о закупках; принцип подотчетности и соблюдения процедур (accountability and due process) - четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле; принцип открытой и эффективной конкуренции (open and effective competition) - недопущение дискриминации; принцип справедливости (fairness) - равные возможности для всех участников закупок.

Механизмы системы государственных закупок выступают в роли канала для осуществления стратегических решений в сфере развития экономики, национальной конкурентоспособности и внешнеэкономического сотрудничества стран, компании которых участвуют в процессах закупок. Система государственных закупок выступает как механизм, состоящий из следующих базовых элементов: механизм либерализации международных экономических связей; механизм ведения политики протекционизма (защита национального рынка); механизм открытия экономики, вовлечения в международную торговлю; механизм привлечения иностранного капитала; механизм формирования конкурентоспособности стран-участниц.

Основным трендом являются электронные закупки, а именно механизм создания единой электронной системы госзакупок, обеспечивающий отсутствие географической привязки при проведении торгов в электронной форме, что позволяет существенно расширить возможности по участию в торгах иностранных поставщиков.

Механизм создания единой электронной системы госзакупок включает в себя базовые инструменты и механизмы: инструмент развития мирового диалога между государствами и инструмент системного противодействия коррупции, механизм создания условий для равноправного участия в квалифицированном отборе на право заключения госконтрактов с иностранными поставщиками.

Результатом внешнеторговой либерализации государственных закупок государства выступает возможность значительно сэкономить госресурсы и повысить их распределение. Механизм электронных госторгов повышает уровень подотчетности, вводит систему сдержек и противовесов. Благодаря развитой платформе электронных торгов создается прочная база для сбыта продукции, снижается уровень открытой коррупции и сокращается возможность скрытого рентного обогащения. Такая платформа позволяет расширить доступ иностранных компаний в сфере госзакупок, что тем самым обеспечивает высокий уровень вовлеченности в мировые хозяйственные потоки и позволяет осуществлять контроль за соблюдением принципа ре-ципрокности (взаимообмена технологиями, услугами). Все это позволяет внедрить идею обмена опытом между иностранными и российскими поставщиками в рамках системы госзакупок.

Доступ к информации о государственных закупках в России не создает препятствий для участия бизнеса в торгах. В России компании достаточно хорошо информированы о ситуации на рынке закупок. В России законодательно установлена обязанность размещать информацию о планировании закупок, за счет чего достигается более высокая прозрачность процесса закупок и расширяется круг участников.

Доступ к информации о закупках имеет решающее значение для всех сторон, участвующих в процессе закупок: и для частных компаний, которые подают заявку на участие в торгах, и для государственных организаций, которые стремятся получить товары и услуги, и, в конечном счете, для граждан (налогоплательщиков) и общественных организаций. Доступ к информации стимулирует участие в государственных торгах и создает равные условия для участников торгов.

Benchmarking Public Procurement. URL: http://rru.worldbank.org/Public-Pro-curement/
UNCITRAL Model Lawon ...
Договор о Евразийском экономическом союзе. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_ 163855/
Рис. 3. Лучшие практики проведения госзакупок в мире

Введение

Прокьюремент, или, говоря образно, "искусство закупать", учение вовсе не такое юное, как может показаться. Как в военном деле на протяжении веков развивались в противоборстве оружие и броня, так и в деловой сфере состязались продавцы и закупщики. Причем, чем сильнее развивались рыночные отношения, тем важнее становилась роль продавца. Не случайно в списках наиболее продаваемых бизнес-книг и востребованных учебных семинаров тематика эффективных продаж - «искусство продавать» - является одной из лидирующих. Однако, для максимизации прибыли важно не только продать продукцию подороже, но и нести при этом минимально возможные затраты на ее изготовление или приобретение. Ведь порой приобрести именно то, что нужно, и на оптимальных условиях не так-то просто. (4)

Анализ мирового опыта использования различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров). В этой связи данная курсовая работа посвящена именно теме конкурсных торгов, а именно правилам и процедурам их проведения. Актуальность работы состоит в том, что в современном мире система государственных закупок закономерно стала составной частью сферы внутреннего обмена товаров и услуг и одним из механизмов поддержания конкуренции и либерального способа хозяйствования.

Целью курсовой работы является детальное рассмотрение основных правил и процедур, а также правовой базы осуществления государственных закупок на современном мировом рынке на примере двух кредитно-финансовых институтов: Международного Банка Реконструкции и Развития и Карибского Банка развития. Перед нами стоят следующие задачи:

1. выявить причины возникновения таких организаций как МБРР и КБР;

2. подробнее познакомиться с их деятельностью;

3. выявить схожее и различное в способах и методах предоставления кредитов данными финансовыми институтами;

4. оценить роль закупок в мировой экономике в целом.

Объектом исследования являются процедуры и правила закупок, установленные рассматриваемыми нами организациями, а предметом исследования служат сами закупки, осуществляемые по этим правилам.

Государственные закупки на современном мировом рынке

1.1 Сущность, предмет и роль закупок в мировой экономике

Рынок государственных закупок является важнейшим элементом социально-экономического развития страны, а сама система государственных заказов все более становится одним из основополагающих институтов государственного регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и структуру.

Термин «государственные закупки» почти в каждой стране интерпретируется по-своему. В большинстве случаев речь идет о закупках за счет государственного бюджета на обеспечение жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти. При этом из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются закупки товаров (работ, услуг), приобретаемых с целью их дальнейшей перепродажи.

Закупки - это приобретение любыми способами товаров, работ или услуг. Закупающей организацией может быть любой правительственный департамент, учреждение, орган или другая организация или любое её подразделение, которое в данном государстве занимается закупками (также государство, принимающее настоящий Закон, может включить в данный список другие организации или предприятия или их соответствующие категории, которые должны быть включены в определение "закупающая организация").

Переоценить роль государственных закупок трудно. В современном мире это не просто процесс заказа, но инструмент выстраивания политики выполнения государством своих функций:

1. защиты (ВПК),

2. продовольственной безопасности (АПК),

3. энергетической безопасности (ТЭК),

4. социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура),

5. охрана и сохранение природных ресурсов.

О важности совершенствования механизма госзакупок свидетельствует и тот факт, что на рубеже XX-ХХI столетий доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте практически во всех странах (развитых и развивающихся) возросла более чем в 700 раз. Отмечается увеличение, как объема, так и стоимости закупок для государственных нужд. Государство становится крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ и услуг - доля государственных закупок постоянно растет и составляет в развитых странах более 20% ВВП. Поэтому правительства, руководя государственными расходами и налогами, могут оказывать значительное воздействие на социально-экономические процессы, а государственные закупки все более рассматриваются как один из действенных инструментов социально-экономического развития и государственной политики в решении таких важнейших задач, как обеспечение единства экономического пространства, развитие рынков и сохранение конкурентной среды, поддержка регионов и групп населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики.

Госзакупки - это инвестиции. Посредством механизма госзакупок решается проблема привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного социально-экономического развития важны не только темпы экономического роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как:

· достижение социальной и технологической однородности экономического пространства страны,

· снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между различными регионами,

· сближение технологического уровня производства в различных отраслях экономики,

· повышение социально-технологической однородности экономики.

Именно посредством совершенного механизма госзакупок эти задачи могут быть решены наиболее эффективно. В пользу этого свидетельствует более чем 200-летний опыт развития Федеральной контрактной системы в США.

Что же является предметом государственных закупок?

Согласно классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, принято подразделять предметы закупок на товары, работы и услуги. К «товарам» обычно относятся предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическая энергия, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров. Под «работами» подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или обновлением зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие, как бурение, геодезические работы, спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости самого строительства. «Услуги» означают любой предмет закупок помимо товаров и работ.

Говоря о закупках, нельзя забывать о таком важном их элементе, как прокьюремент (procurement) - совокупность методов, позволяющих максимально эффективно удовлетворять потребности заказчика в товарах, работах и услугах. Прокьюремент представляет собой взаимосвязанную систему, включающую:

· планирование закупок;

· определение целесообразности предложенной закупки;

· регламентирование закупок;

· проведение закупок;

· контроль закупок.

В зарубежной закупочной практике существует устоявшаяся система базовых принципов прокьюремента, которые включают в себя:

1. открытость и прозрачность - доступность информации о закупках;

2. подотчетность и ответственность - четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;

3. конкурентность - выбор контрагента должен проводиться на принципах состязательности;

4. равенство и справедливость - недопущение дискриминации;

5. эффективность - максимальная экономическая выгода при достижении результата;

6. обоснованность - закупка той продукции, которая действительно необходима и наилучшим способом удовлетворяет реальным потребностям заказчика.

Эти принципы являются основой для законодательства во многих странах, и нашли свое закрепление в ряде международных документов, в частности, в Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации. А всё потому, что вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей - ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Давайте же подробнее рассмотрим современные правила организации закупок, помогающие разрешить вопросы нечестной конкуренции и возможные конфликты сторон, возникающие в международной торговле.

1.2 Организация закупок товаров и услуг. Правовая база

Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов:

1. конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные),

2. закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками,

3. закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок),

4. закупки у единственного источника.

Наиболее широко используются именно конкурсные процедуры, ведь они позволяют обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований.

Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования. Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок (в том числе, принципы прокьюремента, о которых упоминалось выше) и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран и зафиксированы в ряде международных документов, таких как

· Директивы ЕС,

· Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО,

· Документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и другие.

Различия в законодательствах отдельных стран обусловлены приоритетами экономической политики того или иного государства. Закупочная практика, существующая в стране, является хорошим индикатором, как уровня развития рыночных отношений, так и состояния экономики в целом. На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. Выпускаются отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли.

В ряде стран осуществляется государственное регулирование международных тендерных процедур с целью упорядочения притока иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм. Например, законодательно закрепляется право местных компаний на приоритет в уровне цен, т. е. при прочих равных условиях выигрыш присуждается местному поставщику, даже если предложенная им цена выше, чем у иностранных участников. Ценовая "фора" для местных игроков может составлять от 6% (США, Канада) до 15% (Кувейт, Индия) и более.

К торгам могут не допускаться те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров (Египет, Оман). Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпускаемые местной промышленностью, существует правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и т. д. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.

Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ. Типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" содержит 57 статей, сгруппированных в 6 глав:

1. Общие положения;

2. Методы закупок и условия их использования;

3. Процедуры торгов;

4. Основной метод закупок;

5. Процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами;

6. Обжалование.

Типовой закон предназначается для тех стран (правительств), которые считают желательным регламентировать закупки товаров (работ) и услуг и преследуют следующие цели:

· обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок;

· расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, что служит развитию международной торговли;

· развитие конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;

· обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам);

· содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

· обеспечение открытости процедур закупок.

В данном документе рассматриваются внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и т. д. Также приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений. Закупающая организация устанавливает критерии оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения. Процедуры отбора победителя могут предусматривать: отбор без проведения переговоров (исключительно по установленным критериям оценки); отбор путем проведения одновременных переговоров; отбор путем проведения поочередных переговоров.

Вне зависимости от страны реализации проекта, способы и правила проведения закупок по проектам главного мирового кредитора - Всемирного банка - остаются неизменными и достаточно четко регламентированными на основе конкурсных процедур, изложенных в соответствующих нормативных и методических документах.

Чтобы подтвердить или опровергнуть данное утверждение, рассмотрим подробнее такие кредитно-финансовые институты, как Международный Банк Реконструкции и Развития и Карибский Банк Развития.

Рассматривая и анализируя весь комплекс проблем, возникающих перед специалистами по государственным и муниципальным закупкам в России, мы часто задаемся вопросом: а как обстоят дела за рубежом, насколько совершенно законодательство, с какими сложностями сталкиваются заграничные поставщики и государственные заказчики и есть ли смысл перенимать чужой опыт.
Андрей ХРАМКИН, директор Института госзакупок РАГС, председатель Ассоциации экспертов по госзакупкам

На данный момент существует несколько документов, которые являются нормативно-правовой базой для осуществления государственных закупок в разных странах. Рассматривая их, можно выявить особенности законодательства в сфере госзакупок в этих государствах.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг»
Документом, который аккумулировал весь имеющийся международный опыт и практические наработки в области как государственных, так и общественных закупок в условиях рыночной экономики, является Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», принятый в 1994 г. на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли. Данный закон был разработан Организацией Объединенных Наций в качестве модельного по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался в первую очередь для стран Восточной Европы с переходным типом экономики, а также для развивающихся государств.
Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. Закон рекомендуется применять во всех случаях проведения государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности.
К числу базовых положений этого документа относятся:
1. В части открытости и прозрачности - ведение отчетности о проведении закупок в письменной форме (отчетность должна отражать все существенные меры, принимаемые государственными заказчиками при проведении конкурсов и иных способов закупок), а также публичное уведомление как о намерении государственных заказчиков заключить государственные контракты, так и о подписании этих контрактов.
2. В части квалификации – четкая регламентация возможных требований к квалификации поставщиков, порядок и процедуры изучения квалификации, а также порядок проведения предварительного квалификационного отбора.
3. В части процедур – открытый конкурс в качестве основного способа закупок; кроме открытого конкурса предусматривается закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника для простой продукции; двухэтапные конкурсы, конкурентные переговоры, запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг.
4. Процедура открытого конкурса предусматривает публикацию извещения; направление потенциальным поставщикам условий конкурса (конкурсная документация); подготовку конкурсных заявок, включая изменения и разъяснения; подачу конкурсных заявок; публичную процедуру вскрытия конкурсных заявок; оценку заявок; акцепт заявок и вступление договора о поставках в законную силу. Закон также описывает процедуры иных способов закупок, достаточно детальное определение дано процедурам закупок услуг (двухэтапные конкурсы, запрос предложений и конкурентные переговоры).
5. В части разрешения разногласий сторон законом предусмотрено право поставщика (подрядчика) на обжалование размещения государственного заказа в закупающей организации, а также в административном или судебном порядке.
В настоящее время можно утверждать, что Типовой закон ЮНСИТРАЛ сыграл свою роль модельного закона. В основе действующего законодательства Российской Федерации, Казахстана, Киргизии и других стран СНГ и Восточной Европы лежат положения и подходы данного документа.

Соглашение по правительственным закупкам ВТО
Вторым по значимости международным документом является многостороннее Соглашение по правительственным закупкам (Agreement on Government Procurement), принятое по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 г. Оно является одним из элементов Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и заключается странами в рамках участия во Всемирной торговой организации (ВТО). Подписание Соглашения по правительственным закупкам не является обязательным условием для вступления страны в ВТО, но в последнее десятилетие появилась устойчивая тенденция: ведущие страны – участницы ВТО (США, страны Евросоюза, Канада, Израиль, Япония, Швейцария) считают подписание данного документа в ходе двусторонних переговоров со странами-претендентами непременным условием. Однако к маю 2008 г. только 39 из 152 стран – участниц ВТО подписали Соглашение по правительственным закупкам.
Соглашение должно способствовать открытию национальных рынков госзакупок и предоставлению поставщикам из стран, подписавших данный документ, равных с национальными поставщиками условий участия. Целями данного документа являются развитие международной торговли, запрет на дискриминацию иностранных поставщиков, обеспечение прозрачности законодательства и применяемых процедур закупок. Таким образом, государственные заказчики не должны предоставлять каким-либо отдельным поставщикам или группам поставщиков (сформированным по национальному или иному признаку) льготных условий получения госзаказов. Запрещается установление к закупаемой продукции технических требований, ограничивающих международную торговлю; технические требования к закупаемым товарам, работам или услугам должны базироваться на международных стандартах.
Соглашением о правительственных закупках определены три вида процедур размещения госзаказа: открытые, селективные и ограниченные. Открытыми являются процедуры, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики товаров или услуг. Селективными считаются процедуры, при которых заявку вправе подать только поставщики, получившие от закупающего ведомства соответствующее предложение. Ограниченные процедуры – действия, при которых закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных соглашением условиях.
Процедуры торгов и иных способов закупки должны соответствовать определенным правилам. В частности:
запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам поставщиков информацию о проведении госзакупок на льготных условиях;
публикация информации о проведении торгов должна осуществляться в том числе в международных изданиях на одном из официальных языков ВТО;
квалификационные требования должны быть едиными для всех поставщиков – участников процедур закупок;
при проведении торгов срок подготовки конкурсных заявок не должен быть менее 40 дней, в остальных случаях – не менее 25 дней;
устанавливаются требования к содержанию документации по торгам (конкурсной документации);
определены условия подачи и вскрытия конкурсных заявок, обеспечивающие соблюдение гласности и сохранности предложений;
принят ряд других условий, направленных на обеспечение конкуренции и прозрачности процесса госзакупок.

Опыт Соединенных Штатов Америки
Общую координацию деятельности в области госзакупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. превратилось в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти.
Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR1), разработанным в 1984 г. и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR – соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем госзаказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок.
В соответствии с FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры:
—открытые торги;
-двухэтапные торги;
-проведение переговоров;
-упрощенные способы закупок.

Упрощенные способы закупок (Simplified Acquisition Methods), не встречающиеся в других странах, применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превышать 5 млн долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся:
запрос ценовых котировок (Price Quotations);
использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках – до 2 500 долл. (Governmentalwide Commercial Purchasing Card);
размещение заказов на закупку (Purchase Orders);
использование рамочных соглашений (Blanket Purchase Agreement) для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типичный пример – канцелярские товары и прочие расходные материалы для работы офисов, а также снабжение запасными частями автохозяйств заказчиков) и др.
Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально-техническое снабжение) и закупки по профилю работы конкретного государственного органа (прежде всего НИР и ОКР, а также капитальные вложения).
Для учета закупок в области национальной обороны и безопасности в Соединенных Штатах используется особое государственное регулирование. Данный вид госзаказа размещается на основании специального документа – дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны (Defense Federal Acquisition Regulation – Supplement, DFARS). Эти инструкции применяются Министерством обороны США и другими ведомствами при закупках продукции исключительно военного назначения.
Вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов власти США решаются централизованно, через специальную организацию – Администрацию общих услуг (General Services Administration, GSA), благодаря которой заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг, «единых и стандартных» для всех ведомств, независимо от их профиля. Госзаказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг. При этом одной из немаловажных задач GSA является снижение затрат на осуществление самих закупочных процедур. Так, расходы GSA на проведение закупок в 2002 г. составили 2,07% от общих расходов на проводимые закупки, а в 2004 и 2005 гг. снизились до 1,75%.

Опыт Европейского союза
Значительность доли, приходящейся на госзакупки, и большое количество стран-членов, определяемое различным уровнем развития и емкости государственного сектора, потребовали специфического законодательного подхода к регулированию размещения госзаказа в странах Европейского союза. Сегодня размещение государственных заказов в ЕС регламентируется, в зависимости от объемов и других условий, тремя уровнями законодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным.
К международному регулированию закупок Евросоюза в первую очередь относятся требования ранее упомянутого Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой организации. При регламентации на уровне Евросоюза действует ряд правовых актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. Необходимо отметить, что период с 2004 по 2006 г. являлся переходным, когда параллельно действовало два вида документов – «старые» директивы и заменяющие их «новые».
Принципиальные изменения в регламентации государственных закупок Евросоюза направлены на совершенствование нормативно-правовой базы и предполагают:
. исключение из сферы действия общего законодательства по государственным закупкам отдельных секторов экономики, традиционно являющихся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);
введение в практику закупок более гибких процедур, в частности процедуры конкурентных переговоров, а также заключение рамочных соглашений;
учет новых форм организации и ведения бизнеса: концессии и другие формы партнерства между частным и общественным сектором;
внедрение электронных закупок.
ЕС рассматривает государственные закупки как инструмент не только для удовлетворения текущей деятельности органов государственного управления, но и для реализации социальной политики. В частности, в коммюнике «О законодательстве Европейского сообщества в области государственных закупок и использовании государственных закупок для проведения социальной политики» указывается, что при заключении контрактов на поставки продукции для государственных и общественных нужд необходимо принимать во внимание социальные цели. Особо отмечается, что реализация социальных программ возможна в рамках существующего законодательства и практики его применения. Указываются и основные подходы к осуществлению социального подхода при закупках, в числе которых:
разработка соответствующих технических спецификаций и условий контракта, включая требования к условиям работы;
правильный выбор поставщиков;
исключение из числа поставщиков тех, деятельность которых не соответствует законодательству в области социальной сферы;
использование дополнительных социальных критериев при выборе поставщиков.
Этот же документ предусматривает реализацию экологической политики при размещении госзаказов:
разработку соответствующих технических спецификаций;
использование определенного сырья и материалов;
использование специфических технологических процессов;
выбор соответствующих поставщиков;
рекомендации по оценке предложений и выбору наилучшего предложения с учетом экологических требований.
Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. Однако при этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство и рекомендации Европейского сообщества, установленные в ранее упоминаемых директивах.

Опыт международных финансовых институтов
Значительный интерес представляет опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ) – крупными международными некоммерческими организациями, целью деятельности которых является развитие определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности – как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, то есть на возвратной
платной основе) и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.
Поскольку проекты финансируются за счет средств международных финансовых институтов, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливаются МФИ. В соглашениях с МФИ о предоставлении кредитных ресурсов принято ставить ссылку на эти правила. Поскольку такие соглашения имеют статус международных, применяются правила закупок МФИ, а не национальные правила и процедуры закупок продукции для государственных нужд.

Среди наиболее известных МФИ можно назвать:
Всемирный банк (World Bank Group), который включает в себя Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development), Международную ассоциацию развития (International Development Association) и ряд других структур;
Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development);
Азиатский банк реконструкции и развития (Asian Bank for Reconstruction and Development) – для поставщиков, зарегистрированных в Азии;
различного рода фонды (Soros Foundation, Know-How Foundation, USAID и т.п.) и ряд других организаций.

При реализации любого проекта возникает необходимость в определенных товарах, работах и услугах, закупаемых на свободном рынке. Например, для организации деятельности офиса нужны компьютеры, для модернизации системы водоснабжения города – насосы и очистное оборудование, работы по строительству предполагают необходимость услуг по инженерному надзору.
Из всех существующих в настоящее время МФИ в России наиболее известны Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития. По данным Всемирного банка, к маю 2008 г. в нашей стране действовало 25 проектов на общую сумму около 10 млрд долл., финансируемых за счет его средств.
Правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, прописаны в «Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР» (далее – Руководство) и предусматривают следующие способы закупки:
международные конкурсные торги (International Competitive Bidding);
национальные конкурсные торги (National Competitive Bidding);
международные закрытые торги (Limited International Bidding);
запрос котировок (Shopping);
закупки у единственного источника (Direct Contracting).
В Руководстве четко определены сроки проведения отдельных процедур, последовательность действий при наступлении тех или иных обстоятельств, права и обязанности сторон в любой возможной ситуации, причем наиболее детально описана процедура проведения международных конкурсных торгов как наиболее сложного способа закупки.
С сокращением объема государственных заимствований в России все большую роль начинает играть Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который предоставляет средства не только правительству, но и негосударственному сектору экономики. В этой связи особое значение имеет программа микрокредитов ЕБРР для субъектов частного бизнеса, в том числе без предоставления государственных гарантий. Россия является наиболее крупным клиентом ЕБРР (объем финансовых обязательств банка в нашей стране составляет порядка 38% от всех его финансовых обязательств). Правила закупок по проектам ЕБРР сформулированы в отдельном документе – Правилах закупок в проектах, финансируемых Европейским банком реконструкции и развития.
Можно сказать, что используемые международными финансовыми институтами способы закупок, а также правила их выбора и процедуры в рамках проводимых ими проектов во многом схожи с правилами и процедурами, описанными Типовым законом ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг». Таким образом, международное сообщество активно использует конкурсные технологии заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг при расходовании общественных средств, будь то средства налогоплательщиков (государственные закупки развитых стран мира) или же участников международных финансовых институтов (закупки по проектам Всемирного банка, ЕБРР и т.п.). Общим является понимание того, что конкурентные закупки способствуют снижению затрат на приобретение товаров, работ и услуг, обеспечивают большую эффективность расходования и снижают уровень коррупции при размещении заказов за счет государственных или общественных средств.

Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы госзаказа. И если российские специалисты делают только первые шаги к реализации этой идеи, то в США и странах Европейского Союза уже давно применяют высокие технологии.

Американские госзакупки
За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.
В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Genneral Services Administration - Управления общих услуг (УОУ). На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ.
Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency), Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) и т.п.
Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council).
Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны – дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур.
Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории. Первая – общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая – специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.
Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
– достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;
– соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;
– экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.

Электронные технологии
Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.
Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса – сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится:
– полный перечень отчитывающихся, а также неотчитывающихся ведомств;
– необходимые инструкции для узлов сбора данных в каждом ведомстве;
– разъяснения (какие данные требуются и как часто их надо представлять).
В 1994 г. законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.
В соответствии с новым законом следовало упразднить бумажный документооборот и ведение записей, как того требовали многочисленные правила и процедуры, относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд долл. ежегодно.
Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл. и более.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.

Справка
Американская информационная система федеральных закупок располагает данными о государственных закупках с 1979 г. до настоящего времени.

Открытость и доступность
Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности.
С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа – пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году – еще 100 долл. Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе. При составлении специального запроса требуется указать следующие данные:
– период времени, по которому необходимо провести исследования (финансовый год в США исчисляется с 1 октября по 30 сентября);
– данные, которые клиенту нужно получить в отчете (например, название исполнителя контракта, номер и тип контракта, сумма в долларах и др.);
– структура, по которой клиент желает получить информацию (например, с разбивкой по годам, ведомствам, названиям исполнителей, комбинированные варианты). Также отдельное указание требуется при необходимости получения общей суммы в стоимостной форме.

Электронные торги
Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок – не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов.
Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернет-технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов – публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет.
Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает:
– высокую оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд;
– позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контракторам и т.п.
В то же время отмечаются следующие недостатки системы:
– неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами;
– недостаточная активность использования информационных ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения;
– недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.

Справка
В США в составе федеральной контрактной системы функционирует Центральный федеральный информационный центр, куда ежегодно поступает несколько миллионов новых документов.

Европейская система госзакупок
Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза. В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства. Ее основными целями являются:
– оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;
– обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;
– соблюдение требования публичности;
– содействие осуществлению честного и открытого бизнеса;
– помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.
Американский опыт был использован также при разработке в Евросоюзе процедур, способов и методов проведения закупок для государственных нужд, основ построения их информационного обеспечения. Подобные работы в Европе начались позднее, и создание наднационального законодательства по этим вопросам здесь является более сложной проблемой из-за существующих различий в законодательствах стран, входящих в Евросоюз.
Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран – членов Европейского Союза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г.; теперь официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Она ежедневно пополняется 500–750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в Евросоюз; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок.

Европейские модели госзакупок
В странах ЕС есть две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.
При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.
Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании.
Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. В свою очередь централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury).
В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения).
Анализ мирового опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).

Тендеры
Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам – членам Всемирной торговой организации зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС.

Дело в принципах
В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:
– прозрачность (Transparency) – открытость и доступность информации о закупках;
– подотчетность и соблюдение процедур (Accountability and due process) – четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
– открытую и эффективную конкуренцию (Open and effective competition) – недопущение дискриминации;
– справедливость (Fairness) – равные возможности для всех участников закупок.
Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации.

Предмет закупок
В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров.
Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ.
Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ.
Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.

Процедуры закупок
Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров.
Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт.
В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.

Поддержка отечественного производителя
В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%.
В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика – во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь ВТО, – постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.

Немецкий опыт
По мнению российских экспертов, наиболее интересным опытом организации электронной системы госзакупок среди стран Евросоюза обладает Германия.
Федеративная Республика Германия как член ЕС обязана неукоснительно исполнять все без исключения положения европейского законодательства о государственных закупках, в противном случае велик риск принятия дисциплинарных мер со стороны Европейской комиссии и последующих разбирательств в Европейском суде. Германии удалось сравнительно легко адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку создание конкурентной среды и недопустимость дискриминации позволяют рационально расходовать государственные средства. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло свое отражение не в специальном законе, а в разделе германского закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство) – это соответствует положениям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.
Система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчиками в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции:
1) апелляционную – в форме независимого учреждения;
2) судебную – в форме судебного органа.
Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.
Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.
Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки.
Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Кроме того, форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award).
В Германии нередки случаи, когда заказчики путем «творческого» толкования отдельных положений законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика. Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Но одним из актуальнейших в настоящее время является вопрос, сможет внедрение так называемых систем обеспечения качества у госзаказчика и подрядчиков помочь в борьбе с коррупцией или все же придется переходить к составлению «черных списков», которыми российских поставщиков пугает Минэкономразвития России.

Анастасия АНДРЕЕВА